III OSK 2109/23

Dnia 14 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 104/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 10 sierpnia 2022 r. nr 59/2022 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

ZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 104/23 oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 10 sierpnia 2022 r. nr 59/2022 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. M. K. - funkcjonariusz [...] Policji, na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji (dalej: "Komendant [...]") nr 2864/15 z 14 grudnia 2015 r. został z dniem 1 stycznia 2016 r. przeniesiony z urzędu i mianowany na stanowisko eksperta Wydziału w [...]. Skarżący na podstawie decyzji Komendanta [...] nr 140/B/2014 z 8 grudnia 2014 r. otrzymywał od 9 października 2014 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Komendant [...] 9 kwietnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło w związku z informacją przekazaną przez rzecznika dyscyplinarnego z 30 marca 2021 r. Raportem z 4 maja 2021 r. skarżący poinformował Komendanta [...], iż obecnym miejscem jego zamieszkania jest adres [...]. Oświadczeniem mieszkaniowym, przesłanym faksem 23 czerwca 2021 r. ([...]), skarżący poinformował, iż posiada lokal mieszkalny/dom i ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego brak za okres do 18 czerwca 2021 r. Decyzją nr 98/B/2021 z 26 lipca 2021 r. Komendant [...] uchylił własną decyzję nr 140/B/2014 z 8 grudnia 2014 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz cofnął mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją nr 81/2021 z 12 listopada 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta stała się ostateczna, jednakże od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie Komendant [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant [...] decyzją z 11 kwietnia 2022 r. nr 56/B/2022, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") art. 5a, art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946, dalej "rozporządzenie") orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2021 r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z akt postępowania dyscyplinarnego wynika, że skarżący co najmniej od 2014 r. zamieszkuje w budynku jednorodzinnym w [...] nr [...]. Natomiast o fakcie zmiany miejsca zamieszkania nie powiadomił Komendanta [...], składając nowe oświadczenie mieszkaniowe. Ponadto materiał dowodowy wskazuje, iż skarżący od ponad 10 lat nie mieszka z matką, J. J. w mieszkaniu przy ul. [...] w P., które wskazał w oświadczeniu mieszkaniowym z 9 października 2014 r. jako miejsce zamieszkania swoje oraz żony i córki. Organ stwierdził, że potwierdzają to liczne dowody, między innymi faktyczne zużycie wody w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w okresie od 2010 r. do 2020 r. świadczące o zamieszkiwaniu jednej osoby. Nadto J. J. złożyła 15 kwietnia 2013 r. "deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" do Prezydenta Miasta P., z której wynika, iż w niniejszym mieszkaniu mieszka sama. Deklaracja ta nie została do 6 kwietnia 2021 r. zmieniona czy skorygowana w odniesieniu do liczby zamieszkałych w tym lokalu osób. Wynika to z dokumentacji oraz zeznań świadka W. D., zastępcy prezesa P. Spółdzielni Mieszkaniowej. Ponadto sąsiedzi J. J., mieszkańcy bloku przy ul. [...] w P., tj. L. i R. C. oraz osoba zajmująca się sprzątaniem w niniejszym bloku, H. P. zeznali, iż mieszka ona sama od co najmniej 10 lat. Zeznali także, że żona M. K. oraz jego dzieci nigdy nie mieszkały pod tym adresem. Dalej organ podał, że świadek - R. K. - inspektor referatu Księgowo-Finansowego Urzędu Gminy K., zeznała, iż K. K. sporządziła 27 grudnia 2013 r. i przesłała do Urzędu Gminy K. (30 grudnia 2013 r. - data wpływu do organu) informację do celów podatkowych, w której zgłosiła do opodatkowania budynek mieszkalny w [...] [...] o powierzchni 131,75 m2. Przy czym z akt sprawy wynika, że obowiązek podatkowy następuje w roku następnym od chwili faktycznego zamieszkania w budynku, nawet w przypadku gdy budynek formalnie nie został zgłoszony do użytkowania. Ponadto ustalono, że 28 marca 2013 r. K. K. zgłosiła fakt zamieszkania w budynku nr [...] w [...] trzech osób (do urzędu wpłynęła "deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" z 22 marca 2013 r.). Dodatkowo wyżej wymieniona do niniejszej deklaracji załączyła oświadczenie z informacją, iż jej ojciec A. R. faktycznie zamieszkały w [...] nr [...] został dopisany do posesji K. K. (jako czwarta osoba) w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, tj. R. [...]. Z zapisów w deklaracji oraz zeznań świadka M. B. z Urzędu Gminy K. wynika, że dwie spośród czterech zgłoszonych osób były zameldowane pod ww. adresem (K. K. i jej córka O.). Z okoliczności sprawy wynika, że trzecią osobą zgłoszoną w deklaracji, jako zamieszkałą a niezameldowaną był mąż K. K., M. K.. W dniu 19 stycznia 2017 r. K. K. zgłosiła zmianę danych w deklaracji (liczba osób się zmniejszyła do trzech z powodu śmierci ojca), następnie 19 kwietnia 2017 r. liczba osób zamieszkałych pod ww. adresem wzrosła do czterech (uwzględniono drugą córkę urodzoną 10 marca 2017 r.). Ponadto 4 lutego 2020 r. wpłynęła deklaracja dotycząca kompostownika. Następnie Komendant [...] wskazał, że z materiałów dostępnych w sprawie wynika również, iż starsza córka strony O., uczęszczała do Niepublicznej Szkoły Podstawowej w [...] od początku obowiązku szkolnego, tj. od 2013 r. Powyższe informacje ustalono na podstawie zeznań świadków: H. P., dyrektor Niepublicznej Szkoły Podstawowej w [...], B. C., nauczycielki tej szkoły oraz M. B., pracownika Urzędu Gminy K. i zarazem mieszkanki R.. Ponadto sołtys wsi R. zeznał, iż M. K. wraz z żoną od minimum 10 lat mieszkają na stałe w wybudowanym nowym domu w [...] pod nr [...]. Jednocześnie z akt wynika, iż J. K. - Komendant Komisariatu Policji w D. (właściwość terytorialna dla miejscowości R.), przesłuchany na wniosek pełnomocnika M. K. w charakterze świadka zeznał, iż nie wie gdzie obecnie mieszka jego brat, ponieważ nie utrzymuje z nim stałych kontaktów. Zeznał także, że M. K. "mieszkał najpierw tylko z żoną, a następnie z córkami w P. przy ul. [...] od momentu zawarcia związku małżeńskiego do około dwóch lat od urodzenia drugiej córki". Z kolei z zeznań K. C. - syna sąsiadów matki M. K., L. i R. C. wynika, że nie jest w stanie stwierdzić czy M. K. mieszkał w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w P., bowiem mieszkał w tym budynku do 2001 r. Organ podniósł następnie, że okoliczność zamieszkiwania przez M. K. wraz z rodziną w domu w [...] [...] potwierdza znajdujący się aktach protokół przeszukania wskazanego wyżej domu przez policjantów Wydziału do Walki z Cyberprzestępczością Komendy Wojewódzkiej Policji w ...] z 4 lipca 2019 r. Ponadto organ podał, że z pism Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. z 23 lutego 2021 r. oraz z 7 czerwca 2021 r., znajdujących się w aktach postępowania wynika, iż w prowadzonych w urzędzie rejestrach brak jest zawiadomienia o zakończeniu budowy jak również wniosku o wydanie decyzji na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wniosek inwestora o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. do Państwowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął dopiero 14 września 2021 r. Inwestor mógł przystąpić do użytkowania ww. budynku od 29 września 2021 r. Komendant [...] wskazał także, że okoliczność faktycznego zamieszkiwania strony i jego rodziny pod adresem R. [...] potwierdzają informacje przesłane przez [...] S.A. Oddział z siedzibą w Z., z których wynika, iż dla obiektu pod ww. adresem została zawarta umowa sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług przesyłowych nr [...] z 14 września 2004 r. na podstawie Warunków Przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, które zostały wydane 21 października 2003 r. K. R.. Wyżej wymieniona umowa od samego początku została zawarta na taryfę mieszkalną i nigdy nie figurowała w taryfie budowlanej. Powyższa umowa została dwukrotnie zmodyfikowana: na pisemny wniosek Odbiorcy z 7 września 2020 r. i dotyczyła zmiany nazwiska z R. na K. oraz danych teleadresowych oraz w związku ze złożeniem przez odbiorcę wniosku o przyłączenie do mikroinstalacji - zmiana dotyczyła modyfikacji treści umowy na potrzeby obsługi instalacji fotowoltaicznej z mocą obowiązywania od 3 listopada 2020 r. Organ stwierdził również, że załączone zestawienie faktur za okres od 20 grudnia 2013 r. do 3 listopada 2020 r., tj. do momentu podłączenia do instalacji fotowoltaicznej, dowodzi na ciągły, systematyczny i równomierny pobór energii elektrycznej dla adresu [...]. Ponadto ustalono, iż w miejscowości R. jest gminna sieć kanalizacji, natomiast brak jest sieci wodociągowej i gazociągowej. Mieszkańcy budynku nr [...] korzystają z indywidualnej studni, natomiast budynek jest podłączony do kanalizacji sanitarnej od 2012 r. Zdaniem organu, zebrany w sprawie szeroki materiał dowodowy oraz zeznania przesłuchanych świadków potwierdzają bezspornie okoliczność zamieszkiwania przez skarżącego i jego członków rodziny: żony i córek w domu mieszkalnym w [...] [...]. Organ wyjaśnił, że nie dał wiary zeznaniom żony skarżącego, K. K.. W ocenie Komendanta [...] pozostają one bowiem w sprzeczności nie tylko z wyjaśnieniami męża, ale również z zeznaniami świadków przesłuchanych w sprawie oraz oświadczeniem podczas rozpytania telefonicznego w toku czynności wyjaśniających. Nie odpowiadają również obiektywnym dowodom zebranym w sprawie. K. K. na etapie czynności wyjaśniających, tj. przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego oświadczyła rzecznikowi, że mieszka wraz z mężem i dziećmi od kilku lat w [...] [...] w domu formalnie nie oddanym do użytku. Dodała przy tym, że jej mąż kilka dni w tygodniu mieszka u swojej mamy w P., którą się opiekuje i pod tym adresem jest zameldowany. Następnie już po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego K. K. zmieniła wersję, zeznając, że od 2006 r. do około maja 2017 r. mieszkała wraz z mężem oraz dwójką dzieci w P. przy ul. [...] w mieszkaniu należącym do teściowej J. J.. Następnie w 2017 r. wraz z mężem i dziećmi przeprowadziła się do domu w [...] pod nr [...], uprzednio zamieszkałego przez zmarłego ojca. Wedle K. K. do nowo wybudowanego domu w [...] nr [...] rodzina K. przeprowadziła się około miesiąca czasu przed przesłuchaniem, czyli w maju 2021 r. Z kolei w zażaleniu z 5 lipca 2019 r. do Sądu Okręgowego w [...] na przeprowadzone przeszukanie wyżej wymieniona oświadczyła, że faktem, jest że w domu na stałe zameldowana jest ona i jej dwie małoletnie córki. Wspólnie z nimi zamieszkuje również jej mąż i ojciec dzieci - M. K., który jest funkcjonariuszem [...] w stopniu [...] Policji. Dodatkowo organ stwierdził, że złożenie informacji do celów podatkowych przez K. K., w której zgłosiła do opodatkowania na 2014 r. budynek mieszkalny w [...] [...] o powierzchni 131,75 m2 wskazuje na bardzo duże prawdopodobieństwo, iż rodzina w tym momencie zamieszkała w ww. budynku jednorodzinnym, gdyż zgodnie z przepisami prawa obowiązek podatkowy następuje w roku następnym od chwili faktycznego zamieszkania w budynku, nawet w przypadku gdy budynek formalnie nie został zgłoszony do użytkowania. Podobnie złożenie przez K. K. "deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie budynku mieszkalnego nr [...]. Organ uznał, że złożone przez skarżącego wyjaśnienia nie mają potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Pozostają one również w sprzeczności z wyjaśnieniami samego zainteresowanego. Na etapie czynności wyjaśniających oświadczył on, iż faktycznie od 2014 r. mieszka w [...] pod nr [...] w domu jednorodzinnym w trakcie budowy. Zameldowany jest natomiast w P. przy ul. [...], w mieszkaniu swojej matki, której pomaga z uwagi na jej wiek oraz stan zdrowia. Zainteresowany poinformował, że oświadczenie mieszkaniowe z 9 października 2014 r. zawiera stan faktyczny zgodny z prawdą. Natomiast w dalszej części wyjaśnień skarżący podał, iż przed wypełnieniem oświadczenia konsultował się w tej sprawie z pracownikiem Wydziału Finansów KWP w [...], który poinformował go, że dopiero formalne zakończenie budowy obliguje go do złożenia nowego oświadczenia mieszkaniowego. Komendant [...] wskazał także, że skarżący składając oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z datą sporządzenia 22 czerwca 2021 r. oświadczył, iż posiada lokal mieszkalny i ubiega się o przyznanie równoważnika pieniężnego za jego brak za okres do 18 czerwca 2021 r. W tabeli nr 1 niniejszego oświadczenia wpisał adres R. [...], K. K. - żona właścicielka. Ponadto w tabeli nr wskazał, że pod ww. adresem zamieszkuje wraz z żoną K. i córkami: O. i L.. Jednocześnie pismem z 14 lipca 2021 r. pełnomocnik strony, działając w jego imieniu wskazał, że "zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanką nabycia uprawnienia jest zatem jedynie posiadanie lub nieposiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego. Okoliczności dotyczące zatem kwestii oddania do użytkowania lokalu mieszkalnego wskazanego w tabeli nr 1 oświadczenia mieszkaniowego pozostaje więc bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości." Organ zaznaczył, że w powyższym domu rodzina mogła zamieszkać dopiero od 29 września 2021 r., po zawiadomieniu odpowiedniego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w ciągu 14 dni nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Dalej organ podniósł, że z treści decyzji nr 140/B/2014 Komendanta [...] z 8 grudnia 2014 r. wydanej po rozpatrzeniu oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez skarżącego 9 października 2014 r., wprost wynika zobowiązanie obwinionego do poinformowania - zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - organu wydającego decyzję o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub na jego wysokość. Zdaniem Komendanta CBŚP materiał dowodowy bezspornie potwierdza (m.in. dokumentacja fotograficzna budynku jednorodzinnego oznaczonego nr [...] w [...]), iż budowa domu została ukończona, łącznie z wykonanym ogrodzeniem posesji. Tym samym budynek zdatny do eksploatacji zabezpieczał potrzeby mieszkaniowe policjanta oraz jego rodziny. Ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że M. K. świadomie nie dopełnił ciążących na nim obowiązków. Organ podniósł, że orzekając w niniejszej sprawie należy zauważyć, iż policjant CBŚP składając oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości sporządza je osobiście i przesyła (bez potrzeby zachowania drogi służbowej) do Wydziału Wsparcia Logistycznego [...] w [...]. Przy czym policjant wymienione oświadczenie składa raz, do właściwego z uwagi na miejsce pełnienia służby organu, a następnie zobowiązany jest do niezwłocznego poinformowania, organu wydającego decyzję o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego lub na jego wysokość. Dopiero więc zgłoszenie przez policjanta zmian w kolejnym oświadczeniu powoduje wydanie innej decyzji administracyjnej. Komendant [...] na podstawie oświadczenia mieszkaniowego wydaje stosowną decyzję administracyjną o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która została doręczona stronie. Każdy policjant wypełniając oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości ma obowiązek wypełnić go zgodnie ze stanem faktycznym. Nie będąc pewnym interpretacji określonego zapisu lub spełnienia określonych przesłanek policjant winien zwrócić się - w celu uniknięcia pomyłki - o opinie właściwej komórki organizacyjnej [...]. Reasumując organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, opartego na szerokim materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie ustalono, iż strona zamieszkiwała w domu w [...] co najmniej od 2014 r. Od wydzielenia [...] ze struktur Komendy Głównej Policji, tj. od dnia 9 października 2014 r. do dnia 1 stycznia 2016 r. zainteresowany pełnił służbę w Zarządzie w [...]. W powyższym okresie strona wraz z rodziną zamieszkiwała w domu jednorodzinnym w miejscowości R. [...], jednakże miejscowość R. nie była miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby przez zainteresowanego. Z dniem 1 stycznia 2016 r. wyżej wymieniony na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] nr 2864/15 z dnia 14 grudnia 2015 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Wydziale w P. Zarządu w [...] i posiadał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, a tym samym przestał spełniać przesłanki do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie organ podał, że stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W świetle § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaj e się w przypadku nienależnego pobrania na skutek nie poinformowania o wystąpieniu zmian mających, wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. Komendant CBŚP stwierdził, że z dniem wydania decyzji roszczenie organu wobec policjanta stało się wymagalne. W tym stanie faktycznym i prawnym, wypłacone stronie świadczenie w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. -w łącznej kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Organ podał też sposób wyliczenia tej kwoty. Decyzją z sierpnia 2022 r. nr 59/2022 Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] z 11 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu Komendant Główny Policji podał, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia wskazał, iż stosownie do postanowień przepisów § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stosownie do których decyzję o zwrocie przedmiotowego świadczenia wydaje się w przypadku jego nienależnego pobrania na skutek nie poinformowania właściwej jednostki o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika. W ocenie organu I instancji taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że kwestia ta podlegała już badaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia stronie prawa do równoważnika, bowiem okolicznością uzasadniającą taką czynność organu orzekającego były ustalenia, zgodnie z którymi zainteresowany nie poinformował właściwego organu Policji o zmianie swojego miejsca zamieszkania, a ten fakt miał bezpośredni wpływ na jego prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. W postępowaniu tym ustalono, że skarżący od 2014 r. faktycznie zamieszkiwał w miejscowości R. Podczas gdy pełnił on służbę w Rzeszowie, R. nie stanowiła miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia przez zainteresowanego służby. Z dniem 1 stycznia 2016 r. zainteresowany został jednak przeniesiony do dalszego pełnienia służby w P. i R. stanowią miejscowość pobliską względem miejsca pełnienia służby. Organ uznał, że strona zatem przestała spełniać przesłanki pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednak nie poinformowała o tym fakcie właściwego organu. Zdaniem KGP, okoliczność ta stanowiła właśnie przesłankę cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a w obecnym postępowaniu stanowi przesłankę do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Następnie organ wyjaśnił, że w postępowaniu zwrotowym organy orzekające obowiązane są badać wyłącznie przesłankę nienależnego pobrania świadczenia, przy czym postępowanie to toczone jest albo na skutek wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) albo samodzielnie w zakresie wyłącznie zwrotu równoważnika bez wcześniejszego orzeczenia w kwestii cofnięcia uprawnień do tego świadczenia (ma to miejsce, gdy stronie równoważnik nadal przysługuje lecz zachodzą okoliczności, w których istniały okresy czasu, w których strona nie posiadała do niego uprawnień). W niniejszej sprawie kwestia nienależnego pobierania przez stronę równoważnika była badana w zakresie postępowania w przedmiocie cofnięcia tego świadczenia. Niemniej, organ orzekający w I instancji słusznie wyjaśnił tą kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej przez stronę decyzji. Wyjaśnienia te są rzetelne, spójne i odnoszą się do istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego skutkujące nieważnością decyzji: 1) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy i przyjęcie wskutek błędnych ustaleń co do okoliczności poinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika, iż skarżący nie poinformował właściwej jednostki o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika, w sytuacji której taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie; 2) art. 92 i art. 95 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do zwrotu równoważnika, w sytuacji gdy skarżący złożył dopiero 4 maja 2021 r. oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynika, iż mieszka w domu. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie przez organ I instancji, że w niniejszej sprawie występują okoliczności wskazujące na obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy takie przesłanki nie występują, albowiem skarżący nie mógł dysponować od 2014 r. lokalem mieszkalnym, tj. domem jednorodzinnym w [...] nr [...], o standardzie umożliwiającym mu zamieszkanie i prawidłowe pełnienie służby oraz korzystanie z domu, albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że zakończenie budowy domu nastąpiło dopiero 18 czerwca 2021 r. (zapis w dzienniku budowy), a pozwolenie na użytkowanie lokalu zostało wydane w dniu 29 września 2021 r., wcześniejsze zamieszkiwanie przez funkcjonariusza w ww. domu było niemożliwe; 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, polegający na braku przeprowadzenia postępowania w tej fazie, czy podjęcia jakichkolwiek czynności lub dokonania ustaleń niezbędnych do całościowego rozpoznania i ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy; 3) art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez niezasadne obciążenie strony konsekwencjami działania organu, który zaniechał należytego pouczenia strony o obowiązkach wynikających z przepisów dotyczących przyznawania przedmiotowego świadczenia; 4) art. 7 k.p.a., art. 9, k.p.a. w zw. z § 7 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., a także zasady wydawania decyzji administracyjnej ze skutkiem "na przyszłość" poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i przyjęcie, że funkcjonariusz może zostać obciążony skutkami błędów popełnionych przez organ w toku postępowania, podczas gdy decyzja nr 140 B/2014 z 8 grudnia 2014 r. wydana przez Komendanta [...] przyznająca funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 października 2014 r. była zgodna z przepisami prawa, to miał on prawo otrzymywać równoważnik i oczekiwać, że jest to decyzja prawidłowa; 5) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, że skarżący dysponował co najmniej od 2014 r. lokalem mieszkalnym, tj. domem jednorodzinnym w [...] nr [...], o standardzie umożliwiającym mu zamieszkanie i prawidłowe pełnienie służby oraz korzystanie z domu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji, zobowiązującej do zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że zakończenie budowy domu nastąpiło dopiero w dniu 18 czerwca 2021 r. (zapis w dzienniku budowy), a pozwolenie na użytkowanie lokalu zostało wydane w dniu 29 września 2021 r., a wcześniejsze zamieszkiwanie przez funkcjonariusza w ww. domu było niemożliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."). oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo wywiódł, że skarżący od chwili podjęcia służby w P. utracił prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ustalenia organu prowadziły bowiem do słusznych wniosków, iż w tym czasie skarżący zamieszkiwał w domu jednorodzinnym w [...], która to miejscowość jest miejscowością pobliską w stosunku do P.. Sąd I instancji stwierdził, że zebrane przez organ dowody, omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, chodź nie bezpośrednio wskazują na fakt zamieszkiwania skarżącego w domu w [...] od wielu lat, to jednak uprawdopodobniają tą okoliczność i świadczą o spójności zebranego przez organ materiału dowodowego. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ prawidłowo. Organ stosownie do treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Świadczy o tym przede wszystkim szeroki materiał dowodowy pozyskany w sprawie obejmujący zeznania świadków oraz dokumenty. Organ też stosownie od wymogów art. 80 k.p.a. ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, gdzie zamieszkiwał skarżący po rozpoczęciu służby w P.. Sąd zwrócił uwagę, że poza stanowiskiem skarżącego i jego żony zebrane w sprawie dowody potwierdzały, iż skarżący od wielu lat zamieszkiwał w [...] [...], w domu jednorodzinnym. Zdaniem Sądu, okoliczność ta niewątpliwie miała wpływ na istnienie uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Fakt ten skarżący winien zatem ujawnić organowi w odpowiednim trybie, a niedokonanie tego powodowało, że spełniona została przesłanka z § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. uprawniająca organ do żądania zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Skarżący pobierał bowiem równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2021 r. mimo, że nie spełniał przesłanek do jego uzyskania. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia w sprawie fakt, że formalne zakończenie budowy domu jednorodzinnego w [...] nastąpiło dopiero 18 czerwca 2021 r. oraz to, że pozwolenie na użytkowanie tego domu zostało wydane 29 września 2021 r. Posiadanie domu będące negatywną przesłanką do przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie zostało powiązane w żaden sposób z tzw. legalnym posiadaniem. Posiadanie jest stanem faktycznym, co oznacza że każde posiadanie lokalu mieszkalnego (domu) uzasadnia cofnięcie równoważnika, którego ewentualną konsekwencją jest obowiązek zwrotu równoważnika nienależnego. Brak formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w sytuacji posiadania domu umożliwiającego zamieszkanie zgodnie z przysługującymi normami. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 92 i art. 95 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że skarżący nienależnie pobrał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2021 r. w sytuacji, gdy skarżący nie posiadał w tym czasie lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji albowiem skarżący nie mógł dysponować od 2016 r. lokalem mieszkalnym, tj. domem jednorodzinnym w [...] nr [...], o standardzie umożliwiającym mu zamieszkanie i prawidłowe pełnienie służby oraz korzystanie z domu, albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że zakończenie budowy domu nastąpiło dopiero 18 czerwca 2021 r. (zapis w dzienniku budowy), a pozwolenie na użytkowanie lokalu zostało wydane 29 września 2021 r., a wcześniejsze zamieszkiwanie przez funkcjonariusza w ww. domu było niemożliwe; 2. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego interpretację w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy oraz w oderwaniu od przepisów Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów; 3. art. 107 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy roszczenie o zwrot równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest częściowo przedawnione; 4. § 6 pkt 4 i § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędnie zinterpretowanie i zastosowanie w sprawie i przyjęcie, ze Skarżący powinien od 1 stycznia 2016 r. poinformować o zaistnieniu okoliczności mających wpływ na ustanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; II. przepisów postępowania które miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, i przyjęcie przez organ II instancji że w niniejszej sprawie występują okoliczności wskazujące na obowiązek poinformowania przełożonego właściwego o zmianie miejsca zamieszkania w sytuacji, gdy takie przesłanki nie występują, albowiem skarżący nie mógł dysponować od 2014 r. lokalem mieszkalnym, tj. domem jednorodzinnym w [...] nr [...], o standardzie umożliwiającym mu zamieszkanie i prawidłowe pełnienie służby oraz korzystanie z domu, albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że zakończenie budowy domu nastąpiło dopiero 18 czerwca 2021 r. (zapis w dzienniku budowy), a pozwolenie na użytkowanie lokalu zostało wydane 29 września 2021 r., a wcześniejsze zamieszkiwanie przez funkcjonariusza w ww. domu było niemożliwe, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., skutkujące brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Warszawie i zaakceptowanie przez ten Sąd uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie kontrolowane przez WSA w Warszawie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, uzasadniające uchylenie zaskarżonego orzeczenia w postaci: a. niezasadnego obciążenia strony konsekwencjami działania organu, który zaniechał należytego pouczenia strony o obowiązkach wynikających z przepisów dotyczących przyznawania przedmiotowego świadczenia, b. prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania organów administracji publicznej, polegający na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dowodów, c. nieprawidłowego przyjęcia, że funkcjonariusz może zostać obciążony skutkami błędów popełnionych prze organ w toku postępowania, podczas gdy decyzja nr 140 B/2014 z 8 grudnia 2014 r. wydana przez Komendanta [...] przyznająca funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 października 2014 r. była zgodna z przepisami prawa, to miał on prawo otrzymywać równoważnik i oczekiwać, że jest to decyzja prawidłowa, d. nieustalenia, czy dom wybudowany przez żonę funkcjonariusza K. K. nadawał się do użytku już 1 stycznia 2016 r. Powyższe zaniechanie organu miało wpływ na rozstrzygniecie zważywszy na fakt, że strona w trakcie trwającego postępowania podnosiła, iż sporny lokal był w stanie nienadającym się do natychmiastowego zamieszkania, a stał się gotowy do zamieszkania dopiero po dokonaniu tzw. białego montażu tj. czerwiec 2021 r. – co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia i przyjęcie, że skarżący dysponował co najmniej od 2016 r. lokalem mieszkalnym, tj. domem jednorodzinnym w [...] nr [...], o standardzie umożliwiającym mu zamieszkanie i prawidłowe pełnienie służby oraz korzystanie z domu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji, zobowiązującej do zwrotu pobranego równoważnika pieniężnego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że zakończenie budowy domu nastąpiło dopiero 18 czerwca 2021 r. (zapis w dzienniku budowy), a pozwolenie na użytkowanie lokalu zostało wydane 29 września 2021 r., a wcześniejsze zamieszkiwanie przez funkcjonariusza w ww. domu było niemożliwe. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez rozpoznanie skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji w zakresie w skardze określonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Pismem z 10 listopada 2023 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do powyższego pisma. Komendant Główny Policji pismem z 23 listopada 2023 r. wniósł oddalenie powyższego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z takich wad, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty są niezasadne. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., bowiem zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji – co do zasady – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Jednakże należy mieć na uwadze, że wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. O tym, jakie okoliczności - jako istotne - wymagają wyjaśnienia nie może decydować subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Z tych względów celowe jest rozważenie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Realizacja tego prawa może przybrać formę: 1) przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji); 2) wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji); 3) udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwojako, przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Celem zatem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie policjantowi pokrycie kosztów wynajmu lokalu, bądź też używania cudzego lokalu, jeżeli niezbędnego mieszkania nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający. Równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 666/16). Policjant traci to uprawnienie w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych, które wiążą się z "posiadaniem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia określa przypadki, w których policjantowi w służbie stałej przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl § 3 rozporządzenia, uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego (...). § 4 rozporządzenia stanowi, że w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. Z § 5 rozporządzenia wynika natomiast obowiązek policjanta o niezwłocznym zawiadomieniu o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Natomiast kwestia związana ze zwrotem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została uregulowana w § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku: 1) nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość; 2) uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Przedmiotem skargi jest decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obowiązkiem zatem organu było zebranie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy w sprawie zaistniała jedna z przesłanek wskazanych w § 7 rozporządzenia, odnosząca się do zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obowiązkiem Sądu I instancji była ocena czy ustalony przez organ stan faktyczny uprawniał do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ, prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, nie jest zobligowany i uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, niż wynika to z przepisów prawa materialnego. Obowiązek ten sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zakres ustaleń faktycznych zakreśla art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 7 pkt 1 w związku z § 3, § 4 oraz § 5 rozporządzenia. Przesłanki wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wynikają wyłącznie z § 7 rozporządzenia. Organ w swojej decyzji wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Zadaniem zatem organów było zbadanie czy ta przesłanka została spełniona, tj. czy policjant nie poinformował o wystąpieniu zmian lub podał nieprawdziwe dane w oświadczeniu mieszkaniowym, mających wpływ na istnienia uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że na podstawie decyzji z Komendanta [...] z 8 grudnia 2014 r. nr 140/B/2014 skarżącemu przyznane zostało prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który pobierał od 9 października 2014 r. Podstawą faktyczną postępowania w niniejszej sprawie było natomiast stwierdzenie przez organ, że skarżący nie poinformował o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika, tj. nie poinformował, że co najmniej od 2014 r. mieszka w domu jednorodzinnym o powierzchni 131,75 m2 w miejscowości R. Okoliczność ta miała istotne znaczenie albowiem skarżący z dniem 1 stycznia 2016 r. został przeniesiony z urzędu do dalszego pełnienia służby w Wydziale w P. Zarządu w [...] i miejscowość R. stała się miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Posiadanie domu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby uniemożliwia zaś przyznanie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ustalenie tych okoliczności było wystarczające dla uznania świadczenia za nienależenie pobrane i określenia kwoty podlegającej zwrotowi. Z tego względu rozstrzygnięto o zaistnieniu w stosunku do skarżącego przesłanki nakazującej zwrot wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a wynikającej z § 7 pkt 1 rozporządzenia, tj. niepoinformowaniu o wystąpieniu zmiany mającej wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika. Wskazać bowiem należy, że stosownie do § 3 rozporządzenia, uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza. Policjant zobowiązany był, na mocy § 5 rozporządzenia, zawiadomić organ, poprzez złożenie nowego oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na otrzymane uprawnienie. Zasadnie zatem organy Policji uznały, że zgromadzone dowody pozwoliły na wydanie w sprawie decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika. Policjant bowiem nie poinformował o wystąpieniu okoliczności mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika, tj. o zmianie miejsca zamieszkania, co wyczerpywało przesłankę wydania decyzji na podstawie § 7 pkt 1 rozporządzenia i prowadziło do uznania, że świadczenie wypłacone policjantowi za okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2021 r. jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. Skoro z przepisów ustawy o Policji oraz wymienionego rozporządzenia wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do wskazanego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Należy podkreślić, że posiadanie lokalu mieszkalnego (domu) będące negatywną przesłanką do przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie zostało powiązane w żaden sposób z tzw. legalnym posiadaniem, tak jak przyjął to Sąd I instancji. Posiadanie jest stanem faktycznym, co oznacza że każde posiadanie lokalu mieszkalnego (czy domu) uzasadnia cofnięcie równoważnika, którego ewentualną konsekwencją jest obowiązek zwrotu równoważnika nienależnego. Brak formalnego tzw. odbioru budynku i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w sytuacji posiadania lokalu umożliwiającego zamieszkanie zgodnie z przysługującymi normami. To na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Tym samym to inwestor jest zobowiązany do uzyskania takiego zezwolenia. W konsekwencji, to inwestor odpowiada za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 659/10). To, że budynek nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie nie oznacza, że skarżący nie "posiadał domu" w rozumieniu wskazanych przepisów umożliwiających przyznanie tzw. równoważnika pieniężnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący w domu w [...], zamieszkiwał co najmniej od 2014 r. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że brak formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w sytuacji posiadania lokalu umożliwiającego zamieszkanie zgodnie z przysługującymi normami (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 224/19). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący pełniąc służbę w P. posiadał w miejscowości pobliskiej dom mieszkalny. Komendant [...] orzekając o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oparł się na szerokim materiale dowodowym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wśród zebranych przez organ dowodów zwracają szczególną uwagę zeznania świadka – sołtysa wsi R., który 13 kwietnia 2021 r. zeznał, że zna skarżącego i wskazał, że mieszka on pod adresem R. [...] "Jestem pewien, że ponad 10 lat". Również inni świadkowie, tj. sąsiedzi matki skarżącego, u której miał mieszkać skarżący, zeznali, że mieszka ona sama od co najmniej 10 lat. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w zażaleniu z 5 lipca 2019 r. wniesionym do Sądu Okręgowego w [...] żona skarżącego wskazała, odnosząc się do miejsca zamieszkania w [...] [...], że "Wspólnie z nami zamieszkuje również mój mąż i ojciec dzieci – M. K.." Również inne zebrane przez organ dowody, mimo że nie bezpośrednio to jednak wskazują na fakt zamieszkiwania skarżącego w domu w [...] od wielu lat, uprawdopodobniają tą okoliczność i świadczą o spójności zebranego przez organ materiału dowodowego. Wśród tych dowodów należy wskazać m.in. dowody potwierdzające fakt uczęszczania córki skarżącego do szkoły w [...] od 2013 r. oraz fakt zgłoszenia przez żonę skarżącego 28 marca 2013 r. zamieszkania w tym budynku trzech osób w związku z deklaracją o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślić należy również, że matka skarżącego 15 kwietnia 2013 r. złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z której wynika, że w swoim mieszkaniu mieszka sama. Deklaracja ta do 6 kwietnia 2021 r. nie został zmieniona, czy też skorygowana w zakresie liczby osób zamieszkujących w lokalu. Ponadto żona skarżącego 27 grudnia 2013 r. sporządziła i przesłała do Urzędu Gminy K. informację do celów podatkowych, w której zgłosiła do opodatkowania budynek mieszkalny w [...] [...] o powierzchni 131,75 m2. Przy czym, jak wskazał organ, obowiązek podatkowy następuje w roku następnym od chwili faktycznego zamieszkania w budynku, nawet w przypadku gdy budynek formalnie nie został zgłoszony do użytkowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnoszona przez skarżącego okoliczność, że z zapisu widniejącego w dzienniku budowy wynika, że zakończenie budowy nastąpiło 18 czerwca 2021 r., a pozwolenie na użytkowanie lokalu zostało wydane dopiero 29 września 2021 r. nie ma żadnego znaczenia w sprawie, ponieważ faktycznie już wcześniej skarżący posiadał dom i w nim zamieszkiwał. Tym samym przestała istnieć przesłanka uzasadniająca przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co uzasadniało żądanie jego zwrotu za okres, w którym świadczenie to nie przysługiwało. Mając powyższe na względzie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni zakwestionowanych przepisów prawa materialnego. W sprawie nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że szeroki materiał dowodowy pozyskany w sprawie obejmujący zeznania świadków oraz dokumenty świadczy o tym, że Komendant Główny Policji, stosownie do treści art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ też, stosownie od wymogów art. 80 k.p.a., ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, gdzie zamieszkiwał skarżący po rozpoczęciu służby w P.. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, poza stanowiskiem skarżącego i jego żony zebrane w sprawie dowody potwierdzały, iż skarżący od wielu lat zamieszkiwał w [...] [...], w domu jednorodzinnym. Okoliczność ta niewątpliwie miała wpływ na istnienie uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Fakt ten skarżący winien zatem ujawnić organowi w odpowiednim trybie, a niedokonanie tego powodowało, że spełniona została przesłanka z § 7 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. uprawniająca organ do żądania zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Skarżący pobierał bowiem równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2021 r., mimo że nie spełniał przesłanek do jego uzyskania. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że uzasadnienie decyzji organu II instancji jest lakoniczne, niemniej jednak organ ten prawidłowo uznał ustalenia organu I instancji za rzetelne, spójne i odnoszące się do istoty sprawy. Natomiast uzasadnienie decyzji organu I instancji odpowiada w pełni wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Organ ten wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne zawiera zaś wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tego względu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a., art. 209 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38). ----------------------- # 1