III OSK 2081/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 865/21 w sprawie ze skargi Z.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 9 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z.G. (dalej: skarżący lub zobowiązany) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 9 września 2021 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 8 sierpnia 2017 r. Burmistrz Krotoszyna nakazał skarżącemu usunięcie odpadów zgromadzonych na działce nr ewid. [...] w [...] i przekazane ich do Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów. Termin ostatecznego wykonania obowiązku został określony do 31 października 2017 r. Następnie upomnieniem z 14 listopada 2017 r. Burmistrz Krotoszyna wezwał skarżącego do wykonania nałożonego obowiązku. W dniu 12 grudnia 2017 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, o czym poinformował zobowiązanego w piśmie z 14 grudnia 2017 r. Postanowieniem z 27 listopada 2018 r. Burmistrz Krotoszyna orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Następnie postanowieniem z 4 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy postanowienie z 27 listopada 2018 r. W piśmie z 24 maja 2019 r. organ I instancji poinformował zobowiązanego, że w drodze zapytania ofertowego wyłoniono wykonawcę, tj. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: wykonawca), który usunie przedmiotowe odpady za kwotę 134 460 zł brutto. W kolejnym piśmie z 28 maja 2019 r. organ I instancji poinformował skarżącego o terminie (30 maja 2019 r.) realizacji umowy z wykonawcą w zakresie usunięcia odpadów. Wykonanie zastępcze zostało potwierdzone w protokole odbioru z 11 lipca 2019 r. W dniu 31 lipca 2019 r. wykonawca wystawił fakturę VAT na kwotę 134 460 zł (brutto), zatwierdzoną do wypłaty ze środków budżetowych Miasta i Gminy Krotoszyn w dniu 14 sierpnia 2019 r. Na wniosek skarżącego Burmistrz Krotoszyna postanowieniem z 9 lipca 2021 r., ustalił koszty postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym w kwocie 134 471,60 zł brutto "za wykonanie zastępczo obowiązku o charakterze niepieniężnym", tj. usunięcie odpadów, zgodnie z obowiązkiem określonym w decyzji Burmistrza Krotoszyna z 8 sierpnia 2017 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z 9 lipca 2021 r. Postanowieniem z 9 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i ustaliło koszty postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym na kwotę 134 471,60 zł brutto. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 133, art. 135, art. 64c § 7, art. 17, art. 18 i art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Organ odwoławczy, odmiennie niż organ I instancji, uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego, tj. art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił koszty postępowania egzekucyjnego, ale powołał niewłaściwą podstawę prawną, co uzasadniało uchylenie postanowienia z 9 lipca 2021 r. Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 9 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Oddalając skargę Sąd I Instancji orzekł, że koszty wykonania zastępczego, zrealizowanego w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, stanowiły niezbędne koszty celowe i nie mogą być uznane za niezasadne, skoro pomimo wystosowania do skarżącego odpowiedniego wezwania (upomnienie z 14 listopada 2017 r.) nie wykonał obowiązku usunięcia odpadów, do czego był zobowiązany na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Krotoszyna z 8 sierpnia 2017 r. Sąd I instancji wskazał, że 31 lipca 2019 r. wykonawca wystawił fakturę VAT na kwotę 134 460 zł (brutto), która 14 sierpnia 2019 r. została zatwierdzona do wypłaty przez organ I instancji. Kwota ta w całości stanowi koszty egzekucyjne w postaci wydatków egzekucyjnych, które obciążają zobowiązanego. Koszty te zostały faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny na opłacenie wykonania zastępczego w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. W związku z tym Sąd I Instancji nie podzielił zarzutów skargi. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Polegało to na rażącym naruszeniu zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania kosztów wykonania zastępczego wskazanych przez wykonawcę i uwzględnionych w wystawionej przez wykonawcę fakturze VAT. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wystąpił z zapytaniem ofertowym na wykonanie zastępcze do trzynastu firm posiadających zezwolenie na odbiór i transport odpadów. Odpowiedź na ofertę złożyła tylko jedna z firm, wskazując kwotę usługi na 170 000 zł (183 600 zł brutto). Złożona oferta przekraczała środki finansowe zabezpieczone na ten cel w budżecie Miasta i Gminy Krotoszyn, w związku z tym 6 maja 2019 r. wystąpiono z ponownym zapytaniem ofertowym. Odpowiedź na ofertę złożył wykonawca, a oferta z 16 maja 2019 r. obejmowała kwotę 124 500 zł (134 460 zł brutto). Nie ulega wątpliwości, że wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a w szczególności na opłacenie wykonania zastępczego (art. 64b § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Nie ulega także wątpliwości, że oferta została złożona przez organ I instancji w trybie zamówienia publicznego i to przepisy regulujące tę materię stanowiły podstawę przyjęcia oferty i wykonania usługi w postaci wykonania zastępczego. Natomiast żadna z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych nie obligowała organu I instancji do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawidłowego ustalenia kosztów wykonania zastępczego zaoferowanych przez wykonawcę. Kwestia ta jest bowiem ewentualnie rozpoznawana w odrębnym postępowaniu. Po pierwsze, mogło to nastąpić na etapie złożenia oferty przez organ I instancji. Po drugie natomiast, zgodnie z art. 168b u.p.e.a., zobowiązany "może dochodzić odszkodowania od organu egzekucyjnego lub wierzyciela na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej lub postępowania zabezpieczającego". Jeżeli zobowiązany twierdzi, że koszty postępowania egzekucyjnego zostały w niniejszej sprawie znacząco zawyżone, to właściwym trybem dla udowodnienia tej okoliczności nie jest administracyjne postępowanie egzekucyjne, nakierowane na przymusową realizację obowiązku, lecz tryb cywilnoprawny (por. wyrok NSA z 16.05.2019 r., II OSK 1653/17, LEX nr 2702257). Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że skarżący zarzucił rażące naruszenie powołanych przepisów, nie wyjaśniając jednak na czym polegało tego rodzaju kwalifikowane naruszenie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.