III OSK 2080/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 422/21 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr SKO-4201/5/21 w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 422/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. [...] (dalej jako spółka lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr SKO-4201/5/21 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lutego 2021 r. nr WGS.RGOE.6236.4.2020.KKac, którą nałożono na spółkę obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z nieruchomości położonej przy ul. [...], działka nr [...] i [...] w O. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasadnicze zarzuty skargi sprowadzały się do nieprawidłowego, zdaniem skarżącej, ustalenia przez organ rodzaju materiału, którym utwardzono drogę na ww. nieruchomościach. Skarżąca w toku postępowania próbowała wykazać, że materiał którego użyła do utwardzenia drogi nie jest odpadem o kodzie 17 01 07. W ocenie Sądu powyższe stanowisko spółki nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w związku z czym nie zasługiwało na uwzględnienie. Jak zostało bowiem ustalone wskutek zawiadomień W.W., przeprowadzone zostały wizje w terenie, które potwierdziły, że na działce nr [...] nawieziono gruz (jak sama skarżąca określała go początkowo), który wykorzystano do utwardzenia drogi stanowiącej dojazd do działek, na których realizowana jest budowa osiedla domków jednorodzinnych. Nawiezienia ww. materiałów dokonała skarżąca. Jest ona współwłaścicielem nieruchomości działki nr [...], natomiast działka nr [...] jest działką gminną. Żadna z tych działek nie jest przeznaczona do składowania/ magazynowania odpadów. Stwierdzono, że nawieziony gruz stanowi odpad o kodzie 17 01 07 (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06). Ustalono, że spółka nie posiada zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów. Jako przedsiębiorca nie mogła również poddać tych odpadów odzyskowi na potrzeby własne. Wobec tego organy obu instancji zasadnie przyjęły, że spółka jest posiadaczem odpadów, które składowała w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Oceniając argument skarżącej, iż nawieziony gruz stanowić miał kruszywo, Sąd stwierdził, że dowody przedkładane przez skarżącą nie były przekonujące. Po pierwsze: zawiadomienie do organu złożono 24 czerwca 2019 r., zaś faktura VAT z 16 lipca 2020 r. czy dokument WZ z 30 kwietnia 2020 r. dotyczyły odpadów, o których mowa w zawiadomieniu. Po drugie: ilość kruszywa wskazana na ww. fakturze (100 t) i dokumencie WZ (125 t) są różne. Po trzecie: jak słusznie stwierdził organ, a potwierdzają to zdjęcia, utwardzenia dokonano elementami betonu, cegły, kamienia i lastriko o różnych wielkościach, podczas gdy kruszywo charakteryzuje się tym, ze jego składowe są zasadniczo tej samej wielkości. Po czwarte: przedłożona przez stronę opinia "orzeczenie o jakości kruszywa" w żaden sposób nie dowodzi, by materiał zgromadzony na dz. nr [...] i [...] był tożsamy z badanym. Poza tym zbadano mieszankę gruzu kruszonego budowlanego o ciągłym uziarnieniu wymiar 0-90, czyli inną próbkę niż wskazana na fakturze Vat i WZ. Ponadto badanie wykonano na rzecz innego podmiotu niż spółka. W tej sytuacji za skrajnie niewiarygodne uznano twierdzenie skarżącej, że dokonała utwardzenia dojazdu do budowy kruszywem uzyskanym na podstawie opisanych wyżej dokumentów. Wobec powyższego zasadnie w sprawie organy uznały, że skoro samowolnie nawieziony przez spółę gruz nie jest materiałem występującym w stanie naturalnym, to należało go potraktować jako odpad, albowiem nie podlegał wyłączeniu na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.). Prawidłowo zatem dokonano klasyfikacji odpadów nadając im kod odpadu 17 01 07, na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Zaakcentowano nadto, że skarżąca nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa opisanego w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, zgodnie z którym osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Jak wynika ze wskazanej regulacji, możliwość zagospodarowania (odzysku) na własne potrzeby dotyczy osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami. Skarżąca w niniejszym postępowaniu jest przedsiębiorcą, inwestorem robót budowlanych. Nie mogła więc swojego postępowania egzonerować argumentem o wykorzystaniu odpadów na potrzeby własne (tu: utwardzenia dojazdu do budowy) i odwoływać się do art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Reasumując Sąd stwierdził, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy wykazał, że skarżąca nawiozła odpady i dokonała samowolnego utwardzenia dojazdu do budowy, co w świetle ustawy o odpadach oznacza składowanie ich w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Dlatego też zaistniała materialnoprawna przesłanka z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez niewłaściwą wykładnię i jego zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, podczas gdy kruszywo wytworzone z gruzu i zastosowane do utwardzenia wjazdu nie wypełnia definicji "odpadu" rozumianego jako substancję lub przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub pozbyć się jest zobowiązany, dokonanego wbrew wyraźnej intencji strony celowego wykorzystania przedmiotowego materiału jako utwardzenia, 2) 27 ust. 8 ustawy o odpadach poprzez błędne dokonanie subsumpcji tych przepisów do stanu faktycznego sprawy, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że skarżąca nie miała możliwość wykorzystania przedmiotowego kruszywa na potrzeby własne, 3) art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez błędne dokonanie subsumpcji tych przepisów do stanu faktycznego sprawy, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że materiał służący do utwardzenia dojazdu na przedmiotowej działce jest odpadem, co do którego strona ma obowiązek uzyskania przewidzianego prawem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przy ewentualnym wykorzystaniu, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjne wykazała, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania organów administracji publicznej w takim zakresie, w jakim uniemożliwiało to wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w obowiązującym systemie prawa nie ma art. 1 § 1 § 2 P.p.s.a. Jest tylko art. 1 P.p.s.a. Być może strona skarżąca kasacyjne zamierzała podnieść jako zarzut skargi kasacyjnej naruszenie art. 1 innej ustawy, tym niemniej wobec braku uzasadnienia tak postawionego zarzutu w samej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poprawiania zarzutu zawartego w tej skardze. Zgodne z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a granice te określają jej zarzuty. Art. 1 P.p.s.a. stanowi zaś, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zarzuty naruszenia tego przepisu byłyby zasadne tylko wówczas, gdyby strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że w danej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolując działalność organu administracyjnego w ogóle nie stosował przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub też stosował takie przepisy, ale niedotyczące kontroli działalności administracji publicznej. Żadna z takich okoliczności w tej sprawie nie nastąpiła. Powołany przy tych zarzutach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. ma charakter wynikowy co oznacza, że może on zostać skutecznie podniesiony jako zarzut skargi kasacyjnej, jeżeli strona skarżąca kasacyjne wykaże, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybienia przepisom K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi pierwszej instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Art. 145-151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Istota sporu w tej sprawie dotyczy zakwalifikowania materiału użytego przez stronę skarżącą kasacyjnie do utwardzenia części działki nr [...] i nr [...] położonych przy ul. [...] w O. celem urządzenia drogi dojazdowej. Art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach zawiera definicję pojęcia bioodpady, pod którą rozumie się ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Żaden rodzaj odpadów w tej sprawie nie był kwalifikowany jako bioodpady. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawia się doprecyzowanie tego zarzutu poprzez wskazanie, że w istocie chodzi o naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. Przepis ten z kolei definiuje pojęcie odpadów jako każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) odpadami w grupie 17 są odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), a w tym odpady o kodzie 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w o kodzie 17 01 06. O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przy tym przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Odpadami mogą być materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zob. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2910/13; wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2655/17). Ponadto należy wskazać, że jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także i takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a w tym, także i takie, które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma także znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1085/13; wyrok NSA 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5819/21). Tym samym poprzez pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad należy rozumieć zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie go w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1268/15; wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2985/21). Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (gruzu) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2642/16; wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2655/17). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nawiezione na działki nr [...] i nr [...] położone przy ul. [...] w O. zmieszane odpady (o kodzie 17 01 07) z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w zakresie kodu 17 01 06 odpowiadały pojęciu odpadu określonemu ww. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Niewątpliwie odpady te wykorzystywano do utwardzenia powierzchni działki celem wykonania drogi dojazdowej. Z akt sprawy nie wynika, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji organy administracyjne i co również szczegółowo ocenił Sąd pierwszej instancji, aby utwardzenie części ww. działek nastąpiło nie gruzem (precyzyjnie odpadem o kodzie 17 01 07), ale kruszywem. Należy przy tym wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą naruszenia przepisów postępowania poprzez ustalenie niewłaściwego lub wadliwego stanu faktycznego sprawy i błędną w tym zakresie kontrolę Sądu pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać poza granicami skargi kasacyjnej oceny zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego tej sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe ustalenie w niniejszej sprawie, że utwardzono ww. działki gruzem stanowiącym odpad, a nie kruszywem. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że w tej sprawie nie nastąpiła niewłaściwa wykładnia ani art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, ani też art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej subsumpcji art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach do stanu faktycznego sprawy, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że strona skarżąca kasacyjnie nie miała możliwości wykorzystania przedmiotowego kruszywa na potrzeby własne. Zgodnie z art. 27 ust. 8 ww. ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Przepis ten wprost dotyczy jedynie osób fizycznych i jednostek organizacyjnych nie będących przedsiębiorcami, a strona skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorcą (Spółka z o.o. [...]) i wykorzystanie gruzu celem wykonania drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] nastąpiło w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą polegającą na budowie domów. Tym samym z możliwości skorzystania z dobrodziejstwa regulacji wynikającej z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach nie może ubiegać się przedsiębiorca. Nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym tej sprawy materiał służący do utwardzenia dojazdu na działkach nr [...] i [...] jest odpadem, co do którego strona ma obowiązek uzyskania przewidzianego prawem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i ich wykorzystanie. Zgodnie z powołanym art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne zgodnie z art. 27 ust. 8 tej ustawy. Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do niebudzących żadnych wątpliwości ustaleń, że nie ma on zastosowania do przedsiębiorców, a strona skarżąca kasacyjnie jest przedsiębiorcą w zakresie niekwestionowanego stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.