III OSK 2069/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 47/24 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Przewodniczącego Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. z dnia 21 grudnia 2023 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Przewodniczącego Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 47/24 oddalił skargę J. P. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Przewodniczącego Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. (dalej także jako: organ) z dnia 21 grudnia 2023 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 5 listopada 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci pierwszych stron orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w K., w tym orzeczeń dotyczących zwrotów akt Rzecznikowi lub zawieszeń postępowań, w sprawach określonych w § 84 ust. 2 pkt 4 (Wu) zarejestrowanych w 2019 roku i mających następujące numery: 35, 37, 81, 86, 98, 100, 102, 109, 110, 113, 118, 120, 121, 123, 138, 145, 146. W przypadku braku orzeczeń skarżący wniósł o wyraźne potwierdzenie tego faktu oraz wskazanie przyczyn. W piśmie z dnia 18 listopada 2023 r. skarżący doprecyzował, że jego wniosek dotyczy wszystkich wskazanych orzeczeń organu w sprawach określonych w § 84 ust. 2 pkt 4 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich. Pismem z dnia 24 listopada 2023 r. organ wezwał skarżącego do wykazania, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udostępnieniem wnioskowanych informacji, ponieważ w ocenie organu informacje te mają charakter informacji przetworzonej – w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Jednocześnie poinformował skarżącego, że niewykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego skutkować może koniecznością wydania decyzji odmownej w zakresie udzielenia informacji publicznej we wnioskowanej formie oraz zakresie. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 25 listopada 2024 r. nie zgodził się z twierdzeniem organu, że przedmiotowy wniosek dotyczył informacji przetworzonej, gdyż na jego podstawie żądano udostępnienia łącznie 17 pierwszych stron 17 orzeczeń organu. Niezależnie jednak od powyższego skarżący wskazał, że za istnieniem szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji przemawia to, że: (1) ma wpływ na opinię dużej grupy lekarzy i pośrednio na treści projektów zmian zapisów w Kodeksie Etyki Lekarskiej (dalej: KEL) czy też innych norm prawnych dotyczących postępowań dyscyplinarnych lekarzy; (2) przedmiotowa informacja jest konieczna do wybrania właściwych orzeczeń/uzasadnień w celu ich udostępnienia, co przekłada się na przygotowanie argumentów dotyczących planowanej propozycji zmiany zapisów KEL; (3) przedmiotowa informacja pozwoli na wskazanie zmienności działania orzeczniczego sądów lekarskich w kontekście interpretacji treści KEL, co ma potencjalny wpływ na przyszłe orzekanie; (4) przedmiotowa informacja pozwoli na wskazanie koniecznych zmian w Regulaminie wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich (Regulamin); (5) przedmiotowa informacja pozwoli aktywizować członków izb lekarskich, którzy dokonując wyboru organów izb lekarskich pośrednio wpływają na treść KEL. Skarżący poinformował, że jest delegatem na Zjazd Okręgowej Izby Lekarskiej w W. i reprezentuje jeden z największych w Polsce szpitali klinicznych, tj. U. Decyzją z dnia 6 grudnia 2023 r. organ, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przedstawionego przez skarżącego w piśmie z dnia 25 listopada 2023 r. stanowiska nie wynika, aby uzyskanie przez niego żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił, że w każdej konkretnej sprawie przywołanej przez skarżącego konieczne jest przygotowanie przez pracownika Kancelarii Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. pierwszej strony każdego orzeczenia, dokonanie jego anonimizacji (danych osobowych zwykłych, ale także anonimizacji informacji dotyczących stanu zdrowa pacjentów) oraz zeskanowanie dokumentów dla wnioskodawcy. Jednocześnie organ wskazał, że obecnie jest w trakcie archiwizacji dokumentów oraz aktualizacji elektronicznego systemu informacyjnego, a więc w celu realizacji wniosku skarżącego konieczne jest faktyczne sięgnięcie do akt sprawy i skserowanie pierwszej strony w każdej z nich. Organ zaznaczył, że nie jest możliwe wydrukowanie z systemu jedynie pierwszej strony orzeczenia. Następnie organ wskazał, ze konieczne jest dokonanie anonimizacji danych osobowych nie tylko stron postępowania, ale także informacji, które mogą te strony zidentyfikować (np. zajmowane stanowisko, nazwa oraz miejscowość placówki medycznej), a to z kolei wymaga analizy każdego z orzeczeń. Organ podkreślił, że przywołane czynności są czasochłonne i wymagają oddelegowania do ich wykonania co najmniej jednego pracownika Kancelarii Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. do przygotowania dokumentów, co z kolei uniemożliwi lub znacznie utrudni wykonywanie przez pracowników codziennych czynności związanych z organizacją pracy Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. W ocenie organu spowoduje to także opóźnienie w wyznaczaniu terminów rozpraw przed Okręgowym Sądem Lekarskim w K. oraz szeregu innych czynności związanych z realizacją postanowień i orzeczeń sądu. W konkluzji organ uznał, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej przetworzonej z uwagi na to, że w celu przygotowania wnioskowanej informacji konieczne byłoby m.in. oddelegowanie co najmniej jednego pracownika na co najmniej kilkanaście godzin lub kilka dni do przygotowania takiej informacji, co doprowadziłoby do tego, że pracownicy nie mogliby wykonywać swoich podstawowych obowiązków. Takie zabiegi zdaniem organu czynią informacje proste przetworzonymi, a ich udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie wykazano, że otrzymanie przez skarżącego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, by w rzeczywistości skarżący posiadał taki szczególnie istotny interes publiczny w pozyskaniu żądanych informacji. Organ stwierdził, że analiza pisma skarżącego z dnia 25 listopada 2023 r. wskazuje raczej na istnienie jego prywatnego interesu w pozyskaniu żądanych informacji. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r., na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 6 grudnia 2023 r. wskazując, że w toku postępowania odwoławczego nie dopatrzono się uchybień przy wydaniu ww. decyzji, zarówno proceduralnych, jak i merytorycznych i tym samym zasadnie odmówiono skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie złożonego wniosku. Jednocześnie organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia 6 grudnia 2023 r. W piśmie z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję organu z dnia 21 grudnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 grudnia 2023 r., wnosząc o ich uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że złożony w sprawie wniosek dotyczył informacji przetworzonej, gdyż odnosił się do 17 stron dokumentów urzędowych. Skarżący podkreślił, że celowo objął wnioskiem jedynie pierwsze strony orzeczeń, aby zmniejszyć nakład pracy koniecznej do przygotowania informacji. Ponadto, zdaniem skarżącego problemy organizacyjne organu nie powinny być argumentem przemawiającym za przetworzonym charakterem informacji. Skarżący nie zgodził się także z oceną organu dotyczącą braku po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji, gdyż zawód lekarza jest zawodem zaufania społecznego i jest związany ze szczególną odpowiedzialnością, a rozpowszechnienie wiedzy o orzeczeniach pozwoli na wyjaśnienie wielu wątpliwości, co potencjalnie skutkować może ujednoliceniem orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach oraz dodając, że nie sposób uznać, by przedstawienie skarżącemu kopii pierwszych stron orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego mogło przyczynić się i usprawnić dyskusję odnośnie do wykładni przepisów Kodeksu Etyki Lekarskiej oraz ujednolicenia orzecznictwa, a wręcz w ocenie organu przyniosłoby to odmienne skutki. Organ wyjaśnił bowiem, że na pierwszych stronach orzeczeń w przeważającej większości spraw znajdują się przede wszystkim dane obwinionego, a opis zarzucanego mu czynu, czy często kilku czynów, znajdują się już na kolejnych stronach. Samo rozstrzygnięcie (lub jego część) Sądu najczęściej znajduje się już na drugiej i kolejnych stronach. Dla organu niezrozumiałe jest zatem jak skarżący zamierza prowadzić dyskusję na temat ujednolicenia orzecznictwa, jeśli nie zapozna się z pełnymi rozstrzygnięciami. W związku z tym organ uznał, że argumentacja skarżącego jest pozorna i nie wskazuje na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanych informacji, lecz na interes prywatny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 47/24 oddalił skargę J. P. na decyzję Przewodniczącego Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. z dnia 21 grudnia 2023 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak przyjął organ administracji), czy też jest informacją prostą (jak uważa skarżący). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się natomiast rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Okręgowy Sąd Lekarski (Izby Lekarskiej w K.), jest organem obowiązanym do udzielenia będącej w posiadaniu informacji mającej walor informacji publicznej, a orzeczenia dyscyplinarne podejmowane przez organy samorządów zawodowych mają charakter informacji publicznej, podejmowane są bowiem przez podmioty wykonujące zadania (uprawnienia) publiczne wobec członków korporacji zawodowej. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że wniosek skarżącego z dnia 5 listopada 2023 r. dotyczy udostępnienia "pierwszych stron orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w K., w tym orzeczeń dotyczących zwrotów akt Rzecznikowi lub zawieszeń w sprawach określonych w § 84 ust. 2 pkt 4 (Wu) zarejestrowanych w 2019 roku", a zatem informacji, którą organ administracji musi wytworzyć (wygenerować) z systemu informatycznego, w ściśle określony przez stronę sposób. Wbrew sugestiom skarżącego Sąd I instancji zgodził się z organem, że niezbędna jest przy tym anonimizacja tych dokumentów z uwagi na zawarte w nich dane umożliwiające identyfikację poszczególnych osób/podmiotów, o których mowa w tychże dokumentach, takie jak m.in. dane osobowe w postaci imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania osób wskazanych w orzeczeniach, czy treści zarzutu. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że słusznie podnosi organ, że anonimizacja wymagałaby uprzedniego, precyzyjnego zapoznania się z treścią przedmiotowej (całej) dokumentacji i zeskanowania tak przygotowanej dokumentacji. Zdaniem Sądu I instancji powyższe czynności przekraczałyby ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej przesądzając o przetworzonym charakterze tejże informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i skopiowania oraz zanonimizowania znacznej ilości danych, co z kolei będzie wiązało się z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracownika bądź pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań organu. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że do udostępnienia żądanej przez niego informacji wymagane jest wyłącznie proste sięgnięcie do dokumentów źródłowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dodał, że niewątpliwie organ dysponuje najpełniejszą wiedzą co do swoich możliwości technicznych, w tym zwłaszcza sprzętu jakim dysponuje i czasu jaki jest wymagany do realizacji wniosku skarżącego. Natomiast skarżący w swoich pismach powołuje się jedynie na fakt, że: "Wniosek dotyczył łącznie 17 stron gdyż obejmował tylko pierwsze strony siedemnastu orzeczeń Organu, których sygnatury były ukrywane w odpowiedzi na poprzedzający wniosek", przy czym zdaniem skarżącego "do uznania sumy informacji prostych za przetworzoną niezbędne jest istnienie dodatkowego warunku: albo znaczącego nakładu pracy albo znaczącej analizy dedukcyjnej" (por. pismo skarżącego z 25 listopada 2023 r.). Powyższych okoliczności, skarżący w żaden sposób jednak nie uprawdopodobnił, a zatem zdaniem Sądu I instancji rozpatrywać należy je wyłącznie w kategorii domysłów i uogólnień. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone jej wytworzeniem, tak, aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem w tej sytuacji organ był uprawniony do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd I instancji przypomniał, że skarżący w piśmie z dnia 25 listopada 2023 r. argumentował, że jest pracownikiem naukowym, jak również delegatem na Zjazd Okręgowej Izby Lekarskiej w W. i reprezentuje jeden z największych w Polsce szpitali klinicznych, a więc "ma wpływ na opinię dużej grupy lekarzy i pośrednio na treści projektów zmian zapisów KEL czy też innych norm prawnych dotyczących postępowań dyscyplinarnych lekarzy". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie sposób jednak uznać, aby przedstawienie stronie kopii pierwszej strony orzeczenia Okręgowego Sądu Lekarskiego, mogło przyczynić się i usprawnić dyskusję odnośnie wykładni przepisów Kodeksu Etyki Lekarskiej oraz ujednolicenia orzecznictwa, co słusznie podnosił organ administracji w odpowiedzi na skargę. Zresztą na powyższe wskazuje sam skarżący podając, że "Znajomość interpretacji zapisów KEL przez sądy lekarskie w tym przez Organ ma szczególne znaczenie dla wskazania kierunku właściwych zmian treści KEL. Aby poznać treść orzeczeń konieczne jest wybranie tych o szczególnym znaczeniu. W tym celu konieczna jest znajomość co najmniej krótkiego opisu konkretnej sprawy dyscyplinarnej". Zdaniem Sądu I instancji powyższe świadczy o tym, że wnioskowane dokumenty mają zostać wykorzystane do prywatnych, indywidualnych celów. Sąd I instancji dodał, że sytuacja w przedmiotowej sprawie jest o tyle specyficzna, że skarżący wskazał również konkretne sygnatury spraw dyscyplinarnych, w których domagał się udostępnienia orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego, w tym orzeczeń dotyczących zwrotów akt Rzecznikowi lub zawieszeń postępowań, a zatem również i takich orzeczeń, które nie były jeszcze prawomocne a ich ostateczna treść (prawomocna) mogła dalece odbiegać od rozstrzygnięcia i przyjętych ustaleń sądu. Mogło mieć to ogromny wpływ na postrzeganie stron procesu. Tymczasem orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna prawnicza, jak wyjaśnił Sąd I instancji, wypracowały pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej między innymi w sytuacji, gdy żądane informacje posłużyć mają wyłącznie załatwieniu sprawy indywidualnej. Słusznie zatem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, organ administracji argumentował, że stanowisko zawarte w piśmie strony z dnia 25 listopada 2023 r. świadczy o istnieniu interesu prywatnego, a nie szczególnego interesu publicznego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał działanie organu w obu instancjach za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, w przypadku określonym w treści art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie ma podstaw do udzielenia informacji, albowiem miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez wnioskodawcę, a wniosek miał na celu realizację jego indywidualnych potrzeb w postaci pozyskania informacji przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; b) art. 7 i art. 8 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji; c) art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie wnioskodawcy prawa do pozyskiwania informacji; d) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że złożony przez skarżącego wniosek stanowił nadużycie prawa do informacji, które to uprawnia do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji; e) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony, albowiem jej przekazanie wymagałoby zaangażowania pracowników, podczas gdy wnioskodawca domagał się udostępnienia pierwszych stron orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego w K. o podanych sygnaturach, a więc informacji, która nie wymagała jakiegokolwiek szczególnego przygotowania, czy intelektualnego zaangażowania; f) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacja wnioskowana przez skarżącego ma charakter przetworzony, a wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w jej pozyskaniu, podczas gdy skarżący wskazał, że ma ona szczególne znaczenie dla wskazania kierunku właściwych zmian treści KEL; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na decyzję organu wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji, ponieważ wniosek dotyczył informacji przetworzonej i stanowił nadużycie prawa do informacji, a jako taki nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że prawo do jawności jest prawem konstytucyjnym, a więc może być ograniczone jedynie wyjątkowo, dlatego organ wydając decyzję powinien szczegółowo uzasadnić dlaczego uznaje wnioskowaną informację za przetworzoną, tj. dlaczego kserokopie pierwszych stron 17 orzeczeń w konkretnych sprawach stanowi ponadnormatywny wysiłek dla organu. Niezależnie od tego w ocenie skarżącego kasacyjnie, abstrahując już od tego, że to organ ma wykazać swój wysiłek w udostępnieniu informacji, a nie skarżący, to i tak nie sposób zaakceptować pogląd, że wydanie pierwszych stron orzeczeń zapadłych w 17 sprawach i nawet ich anonimizacja stanowiło tak ogromny wysiłek dezorganizujący pracę organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie charakter informacji przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, konieczności podjęcia pewnego wysiłku interpretacyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący kasacyjnie dodał, że choć twierdzi, iż wnioskowana przez niego informacja nie ma charakteru przetworzonego, to jednocześnie nie sposób również przyjąć, że nie posiada interesu w jej pozyskaniu, a wręcz że nadużywa prawa do informacji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż ma wpływ na opinię dużej grupy lekarzy i pośrednio na treści projektów zmian zapisów KEL, czy też innych norm prawnych dotyczących postępowań dyscyplinarnych lekarzy, a przedmiotowa informacja pozwoliłaby na wskazanie koniecznych zmian. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, oświadczając jednocześnie, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy i podtrzymując stanowisko prezentowane w dotychczasowym toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodne oświadczenia stron niniejszego postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 związku z art. 151 p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na decyzję organu wskutek wadliwego przyjęcia, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji, ponieważ wniosek dotyczył informacji przetworzonej i stanowił nadużycie prawa do informacji, a jako taki nie powinien być rozpoznawany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności w odniesieniu do treści omawianego zarzutu, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a." wyjaśnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie punkt pierwszy paragrafu pierwszego art. 145 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, składa się z trzech liter. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Niezależnie od tego, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, czy nieprecyzyjnie przywołany "art. 145 § 1 pkt 1" p.p.s.a, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 149 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (wskazując jednostkę redakcyjną tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona) zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Z uwagi na brak takiego powiązania zarzut ten nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Konstrukcja trzech pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych w nich przepisów, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., a także art. 7, art. 8 oraz art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku z uwagi na ich błędną konstrukcję. W związku z treścią powyższych zarzutów podkreślenia wymaga bowiem, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 7, art. 8 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP nieskutecznymi. Nie mogły także odnieść skutku kolejne trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego, których treść również umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie skarżący kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w rzeczywistości kwestionując jednak ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zarzuty te nie mogły w związku z tym odnieść skutku. Jak wyżej wskazano, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje natomiast podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje, na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania organu w niewłaściwej - zdaniem skarżącego kasacyjnie - ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. w ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a także w błędnym uznaniu, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, a także w stwierdzeniu, że podejmowane przez niego działania świadczą o nadużyciu prawa do informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzuty niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów okazały się niezasadne. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W zakresie wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Przewodniczącego Okręgowego Sądu Lekarskiego w K.