III OSK 2064/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 1103/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność następujących przepisów zaskarżonej uchwały: § 2 ust. 1 pkt 2; § 3 ust. 4 w zakresie zwrotu "W przypadku określenia stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej"; § 3 ust. 4 zdania drugiego obejmującego treść "Obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy" oraz w § 20 ust. 1 pkt 1 zwrotu "przez okres nie krótszy niż 5 lat", 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Miasta G. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 1103/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda, skarżący) na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 10 ust. 7 oraz § 18 ust. 3 (pkt 1), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2), a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 480 zł (pkt 3). Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że nie sposób dostrzec, aby uchwała była dotknięta tak oczywistą czy bezpośrednią sprzecznością kwestionowanych przez Wojewodę norm prawnych zawartych w uchwale z treścią jakiegokolwiek przepisu, aby konieczne było stwierdzenie jej nieważności w pełnym zakresie. W szczególności Sąd nie dopatrzył się, aby nie realizowała ona w pełni delegacji ustawowej, jak twierdzi Wojewoda. Naruszenie takie Sąd stwierdził jedynie w odniesieniu do § 10 ust. 7 i § 18 ust. 3 uchwały. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 172) zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie do art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu. Z brzmienia powyższego przepisu w żaden sposób nie wynika, że obniżki takie winny dotyczyć całego zasobu lokali pozostających w dyspozycji gminy. To do kompetencji Rady wynikającej z konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy należy decyzja nie tylko co do wysokości progów dochodowych uzasadniających przyznanie obniżek, ale także z jakimi lokalami mają się one wiązać. Gmina powiązała je z lokalami, w których wysokość czynszu wynosi co najmniej 3% wartości odtworzeniowej lokalu, czyli z tymi, gdzie czynsze są wyższe. Natomiast w tych lokalach, gdzie czynsze nie sięgają poziomu 3% wartości odtworzeniowej Rada nie wprowadziła obniżek skoro już wyjściowa stawka czynszu jest niższa. W ocenie Sądu w odniesieniu do omawianego zagadnienia Rada nie tyle "zawęziła ustalenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu wyłącznie do przypadku, gdy stawki czynszu najmu za 1m2 powierzchni lokalu ustalono na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej" – jak twierdzi organ na str. 4 skargi, lecz po prostu wprowadziła je tylko dla niektórych kategorii lokali, do czego w ramach samodzielności gminy ma prawo. Nie stanowi to także o naruszeniu równości wobec prawa osób zamieszkałych w kategoriach lokali. Porównaniu pod kątem zachowania zasady równości mogą bowiem podlegać tylko podmioty charakteryzujące się taką samą daną cechą istotną, którą w tym przypadku jest wysokość płaconego czynszu w relacji do wartości odtworzeniowej lokalu. Zatem jeśli jedna zasada obejmuje wszystkich płacących czynsz w niższym procencie, a druga – wszystkich którzy płacą go na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej lokalu, to nie dochodzi do naruszenia zasady równości. Co do procentowego określenia obniżek (których możliwość zamieszczenia w uchwale neguje Wojewoda) zauważyć trzeba, że bez ich określenia uchwała byłaby nie tylko nielogiczna, ale także niemożliwa do zastosowania w praktyce. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że kolejny zarzut dotyczy § 3 ust. 4 in fine, który stanowi, że obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy, podczas gdy analogiczny zapis ustawy tj. art. 7 ust. 3 stanowi: "obniżki, o których mowa w ust. 2, udziela się najemcy na okres 12 miesięcy. W przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia, właściciel, na wniosek najemcy, może udzielać obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne". Z powyższego wynika, że regulacja zawarta w uchwale wyraża analogiczną zasadę, jak zawarta w ustawie, a jednocześnie brak w niej zastrzeżenia, że obniżka jest udzielana tylko na jeden dwunastomiesięczny okres. Ponadto regulacja ustawowa mówi o możliwości, a nie obowiązku udzielenia kolejnej obniżki (właściciel ...może udzielać). Z tego powodu trudno tu dopatrywać się sprzeczności z ustawą o charakterze istotnego naruszenia prawa. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów określa, jaki zakres zagadnień winna regulować uchwała podjęta w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ale w żaden sposób nie określa w ilu aktach prawnych winno to nastąpić. Tak więc jeśli Gmina postanowiła uregulować ten zakres zagadnień w dwóch aktach prawa miejscowego, to nie ma ku temu przeszkód. Natomiast co do zarzutu drugiego, dot. różnicowania zasad najmu lokali ze względu na termin oddania do użytku budynków, w których się znajdują, to zauważyć należy, że kwestia ta pozostaje poza granicami skargi, które są określone zaskarżonym aktem. Tym aktem jest uchwała z [...] maja 2022 r., zatem Sąd – w ramach tej sprawy - nie może uczynić przedmiotem swej oceny treści żadnej innej uchwały. Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody co do tego, że uchwała nie może nakazywać organowi wykonawczemu powołania ciała pomocniczego w postaci komisji. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby Prezydent jako organ wykonawczy i kierownik urzędu komisję taką powołał, tym niemniej nie powinna ona być Prezydentowi narzucona. Z tego powodu Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w jej § 10 ust. 7. Natomiast co do określenia warunków do przyznania prawa najmu lokalu osobom, które nie wstąpiły w stosunek najmu w ocenie Sądu zauważyć należy, że ustawa nie nakazuje wprost gminie przyznawania takich uprawnień stanowiąc jedynie w art. 21 ust. 3 pkt 6, że zasady wynajmowania lokali winny określać w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Delegacja ustawowa jest więc ogólna i nie zawiera żadnych ograniczeń dla gminy, które musiałaby uwzględnić przy ustalaniu owych zasad. Zatem wprowadzając zapis o konieczności zamieszkiwania w lokalu przez 5 lat Rada nie naruszyła prawa, a jedynie ustaliła przesłanki jego nabycia w takim, a nie innym kształcie, do czego ma prawo wynikające z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Nadto w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że kolejny zarzut dotyczy sprzeczności § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1-6b ustawy o ochronie praw lokatorów. § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi, że "Ilekroć w uchwale jest użyty termin: 2) członek wspólnoty samorządowej - należy przez to rozumieć osobę, o której mowa w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, Zamieszkiwanie musi być udokumentowane zaświadczeniami, poświadczeniami lub innymi odpowiednimi dokumentami. Przez członka wspólnoty samorządowej nie należy rozumieć osoby osadzonej w areszcie na terenie miasta G., która przed osadzeniem nie zamieszkiwała na terenie miasta G.. Natomiast art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera przepis kompetencyjny, nakazujący Radzie gminy uchwalenie zasad wynajmowania lokali z zasobu gminnego, zaś art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wymienia obligatoryjne elementy, jakie winny być uregulowane w zasadach wynajmowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wynika z tego, że – w ocenie Wojewody – zapis uchwały definiujący pojęcie członka wspólnoty samorządowej jest sprzeczny z wszystkimi obowiązkowymi postanowieniami zasad wynajmowania lokali gminnych. Jest to zarzut oczywiście bezzasadny, bo w jakiej sprzeczności może pozostawać taka definicja z zapisem ustawy, że zasady powinny określać wysokość dochodu uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu, warunki zamieszkiwania kwalifikujące lokatora do ich poprawy czy kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy? Prowadzi to do wniosku, że organ nadzoru nie wykazał oczywistej sprzeczności tego zapisu uchwały z treścią jakiejkolwiek regulacji ustawowej, co wyklucza możliwość przyjęcia istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu o ile natomiast ocenić zasadność argumentacji Wojewody, to jedynie potwierdza ona powyższy wniosek. W skardze organ nadzoru stwierdził bowiem, że organ uchwałodawczy nie dysponuje uprawnieniem do zdefiniowania tego pojęcia. O ile zasadniczo można się zgodzić z takim stwierdzeniem, to tylko przy założeniu, że chodzi o zdefiniowanie odmienne od przyjętego w aktach wyższego rzędu. Natomiast w niniejszym przypadku Rada Gminy zdefiniowała to pojęcie poprzez odesłanie do ustawy o samorządzie gminnym. Zatem wykluczone jest nadanie temu określeniu znaczenia innego, niż przyjęte w akcie rangi ustawy. Co więcej, jest to odesłanie dynamiczne, przez co treść definicji będzie się zmieniała w każdym przypadku zmiany treści tego określenia przyjętym w ustawie o samorządzie gminnym, a zatem zawsze będzie z nim zgodna. Wydaje się, że organ nadzoru - mimo, że kwestionuje taki zapis – w istocie podziela to stanowisko. W skardze pisze bowiem, że "w szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę - za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy (rozporządzenia) zawierającego potrzebną definicję". Dokładnie tak postąpił organ – zaniechał definiowania pojęcia członka wspólnoty samorządowej i odesłał do znaczenia tego określenia w ustawie o samorządzie gminnym. Nadto Sąd wskazał, że ostatni zarzut organu nadzoru odnosi się do § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest użyty termin: najem socjalny - należy przez to rozumieć umowę najmu, o której mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego", która – w ocenie Wojewody - jest niejasna, co stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej art. 2 Konstytucji RP. Niejasność ta ma polegać na tym, że w ustawie zawarte są również inne rodzaje umów najmu, tj. na czas oznaczony, nieoznaczony, najmu okazjonalnego, najmu instytucjonalnego oraz najmu tymczasowego. Wobec powyższego, przez najem socjalny nie można rozumieć umowy najmu, o której mowa w ustawie. Odnośnie powyższego uznać należy, że istotnie analizowany zapis uchwały nie jest najlepiej sformułowany, ale nie można dopatrzyć się w nim tak daleko idących wad, aby można było stwierdzić istotne naruszenie prawa. Wykładając treść przepisów należy czynić to uwzględniając zasadę racjonalności ustawodawcy (czy prawodawcy gminnego) i nadawać tym przepisom rozsądną treść. Oczywistym jest, że skoro uchwała definiuje ściśle określony rodzaj umowy najmu, tj. najem socjalny, to nie może się to odnosić do wszystkich rodzajów umów najmu, o których mowa w ustawie o ochronie praw lokatorów, bo są one różne, odmienna jest ich treść, przesłanki zawarcia poszczególnych z nich i warunki, na jakich są zawierane. Zatem jedyną logiczną wykładnią owej definicji jest przyjęcie, że chodzi w niej o umowę najmu lokalu socjalnego, o której mowa w ustawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w części, tj. w punkcie 2. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej uchwale w sposób prawidłowy określono wysokość dochodu uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu poprzez uregulowanie jego wysokości wyłącznie w stosunku do stawek czynszu najmu określonych na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej lokalu, podczas gdy organ stanowiący miasta był obowiązany określić wysokość dochodu uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu, które będą miały zastosowanie do wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobie mieszkaniowym Miasta G., co oznacza, że nieokreślenie powyższej wysokości dochodu stanowi niewypełnienie upoważnienia ustawowego skutkującego nieważnością całej uchwały; 2) art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 - pkt 6b ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miasta jest upoważniona do określenia stawek obniżki czynszu w przedmiotowej uchwale, podczas gdy organ stanowiący miasta upoważniony jest do określenia warunków obniżek czynszu wyłącznie w uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a nie w uchwale określającej zasady najmu lokali w mieszkaniowym zasobie gminy, co stanowi wykroczenie poza delegację ustawową, a w konsekwencji istotne naruszenie prawa; 3) art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że regulacja § 3 ust. 4 uchwały wskazująca okres, na jaki udzielana jest obniżka czynszu nie stanowi modyfikacji przepisów ustawy, podczas gdy przedmiotowa regulacja uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz niedozwoloną modyfikację art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (ustawodawca w tym przepisie ustawy wprowadził zasadę, że w przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia, właściciel, na wniosek najemcy, może udzielać obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne), co powinno być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące wyeliminowaniem ww. regulacji uchwały z obrotu prawnego; 4) art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) zwanej dalej Konstytucją RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesłanka pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w postaci "zdarzeń losowych" jest jasna i precyzyjna, podczas gdy wprowadzenie w uchwale ww. przesłanki pierwszeństwa powoduje niejasność i nieprecyzyjność uchwały, gdyż de facto przydziela organowi przyznającemu pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu socjalnego pełną swobodę w decydowaniu, czy zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie tego pierwszeństwa, co oznacza, że inny organ niż Rada Miasta będzie mógł według własnego uznania ustalić kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu; 5) art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 - pkt 6b, ust. 3b, art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ stanowiący miasta jest uprawniony uregulować zasady najmu lokali mieszkalnych w budynkach oddanych do użytkowania po 30 czerwca 2009 r. w odrębnym akcie prawa miejscowego, podczas gdy zasady najmu lokali znajdujących się w zasobie mieszkaniowym Miasta G. powinny być uregulowane w jednej uchwale, a Rada Miasta nie jest uprawniona do różnicowania zasad wynajmu ww. lokali ze względu na termin oddania do użytkowania tych lokali, gdyż takie działanie stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, które należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa; 6) art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 6 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przesłankę wstąpienia w stosunek najmu lokalu może stanowić okres nie krótszy niż 5 lat zameldowania i zamieszkiwania w lokalu z najemcą tego lokalu, podczas gdy organ stanowiący miasta nie jest uprawniony do kwalifikowania do grona wspólnoty samorządowej (potencjalnych najemców lokali) jedynie osób legitymujących się określonym czasem trwania zameldowania i zamieszkiwania, gdyż stanowi to przekroczenie upoważnienia ustawowego; 7) art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 - pkt 6b ustawy o ochronie praw lokatorów, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ stanowiący miasta jest upoważniony do zdefiniowania pojęcia "członek wspólnoty samorządowej", podczas gdy Rada Miasta nie posiada kompetencji do definiowania ww. pojęcia ustawowego bez wyraźnej delegacji ustawowej, co oznacza, że regulacja § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały wprowadzająca przedmiotową definicję istotnie narusza prawo i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego; 8) art. 94 ust. 1 w związku art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyżej opisane naruszenia nie stanowią istotnego naruszenia prawa, które skutkują nieważnością całej uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Strona skarżąca kasacyjnie objęła skargą jedynie pkt 2 zaskarżonego wyroku, a tym samym przedmiotem kontroli będzie tylko ten punkt tego wyroku w zakresie zarzutów zawartych w rozpoznawanym środku zaskarżenia. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w tym zakresie, że skutkuje uchyleniem zaskarżonego punktu 2-go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Jednak nie wszystkie zarzuty zawarte w tej skardze podlegają uwzględnieniu. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 4 lit. a i lit. b uchwały w zakresie określającym próg stosowania obniżek czynszu tylko wówczas, gdy jego wysokość wynosi co najmniej 3% wartości odtworzeniowej lokalu. W tym zakresie przepis ten nie jest zgody z treścią art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z powołanym art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów obligatoryjną treścią uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest wskazanie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego stosowanie obniżek czynszu. Tym samym w takiej uchwale ma znaleźć się określenie poziomu dochodu gospodarstwa domowego, którego nieprzekroczenie prowadzi do stosowania obniżek stawki czynszu. To sama rada gminy określa wysokość takiego dochodu oraz wysokość stawek obniżki czynszu. Uzasadnieniem stosowania takiej regulacji jest pomoc mniej zamożnym członkom wspólnoty samorządowej, którzy nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb mieszkaniowych, a których dochody nie pozwoliłyby nie tylko na wynajem lokali mieszkalnych po cenach rynkowych, ale także po kosztach obliczanych w stosunku do kosztów rzeczywiście ponoszonych za korzystanie z takich lokali i wynajmowanych w ramach gminnego zasobu mieszkaniowego. Tym samym stawki obniżek kwot czynszu powinny być uzależnione od wysokości dochodu osób wchodzących w skład danego gospodarstwa domowego. § 3 ust. 4 uchwały zawiera dwie odrębne regulacje. Pierwszą z nich jest wskazanie, że jakiekolwiek obniżki wysokości czynszu dotyczą tylko takich przypadków, gdy stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu wynoszą co najmniej 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Nie jest to ustalenie obniżki powiązanej z dochodem osób najmujących lokal mieszkalnych z zasobów Gminy G., tylko z wskazaniem wysokości samej stawki czynszu. Taka treść tej uchwały narusza prawo, ponieważ obniżki stawek czynszu zostały ustawowo powiązane z wysokością dochodu osób będących najemcami (wraz z osobami wchodzącymi w skład gospodarstw domowych takich osób), a nie z wysokością samej kwoty czynszu. Tym samym ustawowy nakaz powiązania obniżek czynszu tylko w zależności od dochodu nie może być zmodyfikowany w uchwale poprzez powiązanie takich obniżek z samą wysokością stawki czynszu najmu. Nawet zwrot "w szczególności" zawarty w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów nie pozwala na modyfikację wyraźnych regulacji ustawowych, a jedynie uzupełnienie ponad to, co wynika z ustawy. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł postaw do unieważnienia całego § 3 ust. 4 uchwały, ponieważ skutkowałoby to koniecznością unieważnienia całej uchwały. Uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego danej jednostki samorządu terytorialnego pełni niezwykle istotą rolę w wynajmowaniu mieszkań nią objętych. Bez takiej uchwały powstałyby problemy prawne związane z dalszym wynajmowaniem już wynajętych lokali mieszkalnych, ale przede wszystkim ustałaby możliwość dalszego zawierania umów najmu takich lokali. Nie byłoby bowiem zasad, w oparciu o które takie umowy byłyby zawierane, a sama treść stosownych przepisów Kodeksu cywilnego nie byłaby w tym zakresie wystarczająca. Tym samym kierując się kryterium proporcjonalności między zakresem ingerencji w treść kontrowanej na skutek skargi kasacyjnej uchwały, stwierdzonym naruszeniem prawa i znaczeniem tej regulacji dla wspólnoty samorządowej, Naczelny Sąd Administracyjny stosując kryterium legalności oraz korzystając z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego uznał, że wystarczającym będzie w tym zakresie unieważnienie zwrotu "W przypadku określenia stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej" zawartego w § 3 ust. 4 uchwały. Pozostała część tego przepisu pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym § 3 ust. 4 uchwały, ponieważ określa, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zakres obniżek kwoty stawki czynszu w zależności od wysokości dochodu członków gospodarstwa domowego. Stosownie do pozostałej treści tego przepisu stosuje się odpowiednio progi dochodowe uprawniające do obniżki czynszu przez Wynajmującego: a) dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny nie przekracza 50% najniższej emerytury na 1 osobę - 40% obniżki, b) dla gospodarstw domowych, w których dochód na członka rodziny przekracza 50% najniższej emerytury i nie przekracza 75% najniższej emerytury na 1 osobę - 20% obniżki. O tym, czy te stawki obniżki będą obowiązywały nadal, może zdecydować Rada Miasta G., jednakże nie jest kompetencją sądów administracyjnych ocena celowości przyjmowania takich, a nie innych stawek obniżenia kwot czynszu. Nie może spowodować zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 3 pkt 1 - pkt 6b ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Rada Miasta jest upoważniona do określenia stawek obniżki czynszu w przedmiotowej uchwale (w zakresie doprecyzowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako § 3 ust. 4 lit. a i lit. b uchwały), podczas gdy organ stanowiący miasta upoważniony jest do określenia warunków obniżek czynszu wyłącznie w uchwale podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie praw lokatorów, tj. wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a nie w uchwale określającej zasady najmu lokali w mieszkaniowym zasobie gminy, co stanowi wykroczenie poza delegację ustawową, a w konsekwencji istotne naruszenie prawa. Zarzut ten nie może spowodować zamierzonego sutku z tego powodu, że strona skarżącą kasacyjnie wskazała na niezgodność § 3 ust. 4 lit. a i lit. b uchwały z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, podczas gdy powołany przepis ustawowy określa jedynie, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Wskazana podstawa prawna do podjęcia uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie zawiera wskazania co do szczegółowej treści takiej uchwały. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ww. ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności te zagadnienia, które objęte zostały w punktach 1-6b tego ustępu. Tak ogólne podanie podstawy prawnej przez stronę skarżącą kasacyjnie nie pozwala na ustalenie, z którym punktem art. 21 ust. 3 ww. ustawy jest niezgody § 3 ust. 4 lit. a i b uchwały. Zobowiązuje bowiem Naczelny Sąd Administracyjny do uszczegóławiania samego zarzutu w taki sposób, aby można było na jego podstawie dokonać kontroli zaskarżonego w tym zakresie wyroku. Takiej zaś kompetencji nie posiada Naczelny Sąd Administracyjny i nie może poprawiać lub zmieniać treści zarzutu skargi kasacyjnej. Także zarzut dokonania przez Sąd błędnej wykładni § 3 ust. 4 lit. a i b uchwały z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest zasadny, ponieważ przepis ten określa jedynie, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 3 § 4 lit. a i b uchwały z art. 21 ust. 2 pkt 1-8 ww. ustawy, ale tak sformułowany zarzut także nie pozwala na kontrolę w tym zakresie zaskarżonego wyroku. Art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i ma obejmować w szczególności zagadnienia wyliczone w punktach od 1 do 8. Brak precyzyjnego wskazania, który to punkt (lub litera) w art. 21 ust. 2 ww. ustawy stanowi podstawę do uznania za niezgodą z prawem treść § 3 ust. 4 lit. a i b uchwały uniemożliwia w tym zakresie ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Tym samym jeżeli strona skarżąca kasacyjnie chciałaby skutecznie podważyć zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu pierwszej instancji, to zobowiązana jest do precyzyjnego wskazania na ten przepis ustawy z którym przepis uchwały nie jest zgody. Nieskuteczne jest przerzucenie na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązku poszukiwania niezgodnego z uchwałą przepisu ustawy. Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 4 uchwały w zakresie obejmującym zdanie drugie zawarte w tym przepisie z treścią art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy okresu, na jaki jest udzielana obniżka objęta tym przepisem. Zgodnie z § 3 ust. 4 zdanie drugie uchwały, taka obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres dwunastu miesięcy. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, taka obniżka udzielana jest najemcy na okres dwunastu miesięcy, a w przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego właściciel, na wniosek najemcy, może udzielać obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne. Tym samym przepis ustawy określa możliwość wielokrotnego udzielania zniżki na okresy dwunastomiesięczne. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że skoro § 3 ust. 4 zdanie drugie uchwały określa uprawnienie do zniżki tylko na jeden okres dwunastomiesięczny, a art. 7 ust. 3 ww. ustawy na wielokrotne okresy dwunastomiesięczne, to ma miejsce w tym zakresie istotna niezgodność treści uchwały z art. 7 ust. 3 ww. ustawy. Tym samym unieważnieniu podlega zdanie drugie § 3 ust. 4 uchwały obejmujące treść "Obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy". Wyeliminowanie tej treści ww. przepisu spowoduje, że wprost zastosowanie będzie miał art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów określający okresy stosowania takich obniżek. Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni § 6 ust. 7 uchwały jako nienaruszającej treść art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy rada gminy powinna określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu (art. 21 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy). Oznacza to, że uchwała ustalająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna zawierać takie kryteria, aby na ich podstawie można było określić owe pierwszeństwo. Nie można podzielić trafności stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że treść § 6 ust. 7 uchwały nie zawiera takich kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu. Zgodnie z tym przepisem uchwały, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przysługuje osobom, które zostały pozbawione mieszkań na skutek zdarzeń losowych. O tym, co należy rozumieć pod pojęciem "zdarzeń losowych" wprawdzie nie rozstrzyga sama uchwała, ale nie oznacza to, że pojęcie to nie ma swojego znaczenia w języku potocznym. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (PWN, https://sjp.pwn.pl/slowniki/zdarzenie%20losowe.html) pod pojęciem zdarzenia losowego należy rozumieć zdarzenie, którego zaistnienie zależy od przypadku. Trafnie podnosi w tym zakresie Sąd pierwszej instancji, że Rada Miasta G. miała kompetencje do ustalenia pierwszeństwa zawarcia umowy najmu wobec osób, które w wyniku zdarzeń losowych od nich niezależnych utraciły mieszkania. Dotyczy to zdarzeń ekstremalnych i nadzwyczajnych, a przy tym niespodziewanych wywołanych przyczynami zewnętrznymi, których nie można było przewidzieć, a które były niezależne od człowieka nawet przy zachowaniu należytej staranności, takie jak np. pożar mieszkania, itp. Nie każde pojęcie użyte w uchwale wymaga odrębnego wyjaśnienia. W szczególności nie dotyczy to tych pojęć, które mają ustalone znaczenie w języku powszechnie stosowanym. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że pojęcie "zdarzenie losowe" jest nazbyt ogólne, a tym samym niejasne i nieprecyzyjne, co powoduje, że to organ wykonujący uchwałę będzie miał pełną swobodę w decydowaniu czy zaistniały przesłanki uzasadniające przyznanie tego pierwszeństwa. Argument ten nie uzasadnia unieważnienia ww. przepisu uchwały, a tym samym i całej uchwały. Posługiwanie się pojęciem "zdarzenie losowe" nie jest wykluczone z treści aktów prawa. Jest to klauzula generalna, odsyłająca do jego definiowania poza system prawny. Klauzula ta nie została wadliwie użyta, ponieważ istnieje wiele różnorodnych zdarzeń, które mają charakter losowy i które mogą skutkować utratą mieszkań. Kazuistyczne i zarazem wyczerpujące ich wyliczenie w tej uchwale mogło być niemożliwe. Tym samym skoro ustawodawca zobowiązał radę gminy do określenia kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów), to kryterium w postaci "pozbawienia mieszkania wskutek zdarzenia losowego" stanowi takie kryterium. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w tym zakresie naruszenia ani art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, ani art. 21 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Nie został również naruszony art. 2 Konstytucji RP ponieważ mimo wielości przypadków stanowiących "zdarzenia losowe" pojęcie to jest w dostatecznie precyzyjny sposób rozumiane w języku potocznym zwłaszcza, że sam § 6 ust. 7 uchwały wiąże zaistnienie zdarzenia losowego z pozbawieniem mieszkania. Także w orzecznictwie sądowym wskazano, że zdarzenie losowe może być przesłanką pierwszeństwa zawarcia umowy najmu (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 20 października 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 412/11). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący istotnego naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie błędnej wykładni § 4 ust. 4 uchwały w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 - pkt 6b, ust. 3b, art. 2 ust. 1 pkt 10 i art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP także nie jest uzasadniony. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem, że uregulowanie odrębną uchwałą zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w budynkach oddanych do użytkowania po 30 czerwca 2019 r. stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu nie uznaje w okolicznościach tej sprawy za zasadny. Wprawdzie rada gminy powinna w jednej uchwale określić zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego danej gminy, tym niemniej sama okoliczność wydania dwóch uchwał regulujących zasady wynajmowania takich lokali w stosunku do oddanych do użytkowania do określonej daty i po tej dacie stanowi co najwyżej nieistotne naruszenie prawa. Strona skarżąca kasacyjnie na uzasadnienie tego zarzutu podniosła, że podjęcie takich dwóch uchwał prowadziłoby do zróżnicowania zasad najmu lokali z zasobu mieszkaniowego Miasta G.. Tak sformułowany zarzut byłby zasadny, gdyby strona skarżąca kasacyjnie wykazała odmienne uregulowanie zasad wynajmowania zawartych w uchwale z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] i odrębnej uchwale obejmującej lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G. oddane do użytkowania po dniu 30 czerwca 2019 r. Skoro nie wskazano na jakiekolwiek odrębne zasady najmu lokali komunalnych zawartych w uchwale nr [...] i uchwale dotyczącej lokali oddanych do użytkowania po dacie 30 czerwca 2019 r., to nie można a priori uznać, że obie te uchwały zawierają odrębne i różnicujące zasady najmu. Tym samym w żadnym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała naruszenia zasady równości i braku dyskryminacji wynikających z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie jest zasadny zarzut naruszenia w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepis ten zawiera definicję mieszkaniowego zasobu gminy pod którym rozumie się lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem społecznych inicjatyw mieszkaniowych oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Definicja te w żaden sposób nie określa, czy jedna lub dwie uchwały mają regulować zasady dysponowania takim zasobem mieszkaniowym gminy. Nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 tej ustawy, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Podjęcie przez Radę Miasta G. odrębnej uchwały określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych w budynkach oddanych do użytkowania pod dniu 30 czerwca 2019 r. nie narusza także art. 20 ust. 3b ww. ustawy. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 odmiennie od kryteriów wynajmowania innych lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Treść § 4 ust. 4 uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa w związku z regulacją objętą art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1-6b ustawy o ochronie praw lokatorów. Wymienione przepisy zawierają delegację ustawową do uregulowania określonych zagadnień w uchwale o zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Jak przy tym wprost wynika z treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego, co nie oznacza, że musi podjąć tylko jedną uchwałę. Niewątpliwie uregulowania tych zasad w jednej uchwale może przyczynić się do ich przejrzystości i czytelności, jednakże nie oznacza to, że stanowi istotne naruszenie prawa podjęcie w tym zakresie dwóch uchwał, o ile nie będą one zawierały sprzecznych ze sobą treści. Także art. 21 ust. 3 pkt 1-6b ww. ustawy nie wskazuje, aby tylko w jednej uchwale regulować całość zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Mając powyższe nie można stwierdzić, aby treść § 4 ust. 4 uchwały w sposób istotny naruszała prawo, a tylko taka postać naruszenia prawa uzasadniałaby jego unieważnienie. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 6 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez uznanie, że przesłankę wstąpienia w stosunek najmu lokalu może stanowić okres nie krótszy niż 5 lat zameldowania i zamieszkiwania w lokalu z najemcą tego lokalu, podczas gdy Rada Miasta G. nie jest uprawniona do kwalifikowania do grona wspólnoty samorządowej (potencjalnych najemców lokali) jedynie osób legitymujących się określonym czasem trwania zameldowania i zamieszkiwania, gdyż stanowi to przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z powołanym § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały w przypadku opuszczenia lokalu przez najemcę lub zgonu najemcy wynajmujący może przyznać prawo najmu tego lokalu osobom, które nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego, a pozostają w lokalu i które spełniają m.in. warunek w postaci zameldowania na stałe z najemcą i stałego zamieszkiwania z najemcą w lokalu, nie krócej niż 5 lat do chwili opuszczenia lokalu przez najemcę lub do chwili jego śmierci. Powyższy przepis wyraźnie określa m.in. warunek w postaci zameldowania na stałe i zamieszkiwania w takim lokalu przez okres nie krótszy niż 5 lat jako warunek zawarcia umowy najmu. Wprawdzie zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, tym niemniej pod pojęciem owych "zasad postępowania w stosunku do osób" należy rozumieć określenie toku czynności podejmowanych w stosunku do osób, o których mowa w treści tego przepisu (tak też NSA w wyroku z 14 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1949/21; NSA w wyroku z 15 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1466/24). Wprowadzenie dodatkowego warunku dotyczącego okresu co najmniej 5 lat stałego zameldowania i stałego zamieszkania z najemcą lokalu nie znajduje uzasadnienia prawnego. Prowadziłoby to do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania członków wspólnoty samorządowej na tych, którzy co najmniej 5 lat zamieszkują na terenie tej wspólnoty i jednocześnie są przez okres co najmniej 5 lat zameldowani na pobyt stały oraz pozostałych, którzy są członkami wspólnoty, ale mieszkają np. krócej na jej terenie. Tym samym wprowadzenie dodatkowego kryterium podniesionego w skardze kasacyjnej jakim jest okres 5 lat stałego zamieszkiwania i zameldowania przekracza zakres delegacji ustawowej w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w przypadku śmierci najemcy. Należy przy tym podzielić pogląd zawarty w wyroku NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21 zgodnie z którym przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów ma miejsce wtedy, gdy w uchwale rada gminy wprowadza dodatkowe warunki określające zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem miałyby wstąpić po śmierci najemcy. Trafne też podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że uregulowanie w § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały okresu czasu nie znajduje umocowania w treści art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów i jest sprzeczne z treścią art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Tak zawarty w § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały warunek ogranicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zadanie to ma charakter własny samorządu i poza niskimi dochodami mieszkańców danej gminy wynikającym z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jako przesłanki uzasadniającej udzielenie pomocy mieszkaniowej, wprowadza cenzurę okresu czasu zamieszkania na jej terenie. Tym niemniej skoro strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa poprzez brak stwierdzenia nieważności w § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały okresu pięcioletniego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić przesłanki wynikającej z ww. przepisu w innym zakresie niż ten okres. Dlatego też istota wada dotyczy wyrażenia "przez okres nie krótszy niż 5 lat" zawartego w § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały. Takie wyeliminowanie treści zawartej w ww. przepisie doprowadzi także do jego zgodności z treścią art. 691 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osoby wymienione w § 1 tego przepisu wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Przepis ten nie określa żadnego przedziału czasowego wcześniejszego zameldowania lub zamieszkiwania. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały zawierającej definicję członka wspólnoty samorządowej w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 - pkt 6b ustawy o ochronie praw lokatorów polegającej na błędnym uznaniu, że organ stanowiący miasta jest upoważniony do zdefiniowania pojęcia "członek wspólnoty samorządowej", podczas gdy organ ten takiej kompetencji nie posiada. Pojęcie "członek wspólnoty samorządowej" stanowi pojęcie ustawowe i bez wyraźnej delegacji ustawowej Rada Miasta G. nie może tego pojęcia ponownie definiować. Jak już zostało to stwierdzone, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Wspólnotę samorządową gminy definiuje art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Tym samym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych dotyczy każdego mieszkańca danej wspólnoty samorządowej (mieszkańca gminy). Sam fakt bycia mieszkańcem gminy stanowi z mocy prawa zaliczenie takiej osoby do kategorii członków wspólnoty samorządowej. Pojęcie miejsca zamieszkania zawiera art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Powszechnie akceptowane jest stanowisko, zgodnie z którym o zamieszkaniu danej osoby można mówić wtedy, gdy spełnione są dwie przesłanki: dana osoba fizyczne przebywa w danej miejscowości (corpus) i ma zamiar bądź wolę stałego pobytu w danym miejscu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 956/18; wyrok NSA z 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3679/14; wyrok NSA z 16 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2172/14). Pogląd ten podziela w tej sprawie także Naczelny Sąd Administracyjny. Zawarta w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały definicja obliguje do udowadniania dokumentami faktu zamieszkania danej osoby na terenie gminy. Zamieszkanie, jak zostało to już wskazane składa się z fizycznego pobytu w danej miejscowości i ten stan faktyczny może być wykazywany w różnorodny sposób, nie tylko i nie zawsze dokumentami. Natomiast element woli lub zamiaru danej osoby do zamieszkania wskazywany jest przede wszystkim przez daną osobę oraz może pośrednio wynikać z oceny stanu faktycznego jej pobytu. Tym samym także i w tym zakresie trudno byłoby danej osobie przedstawić zaświadczenie lub poświadczenie potwierdzające jej wolę lub zamiar przebywania w danym miejscu. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w przypadku braku podstawy ustawowej do definiowania pojęcia członka wspólnoty samorządowej, Rada Miasta G. przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wprowadzając w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały taką definicję. Jest to przy tym definicja, która może wykluczać niektórych mieszkańców gminy nie mogących przedłożyć dowodów ich pobytu, ale w praktyce na stałe przebywających na terenie tej gminy z zamiarem takiego pobytu. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OW 20/22 o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 94 ust. 1 w związku art. 93 ust. 1 u.s.g. uznanie, że wyżej opisane naruszenia nie stanowią istotnego naruszenia prawa, które skutkują nieważnością całej uchwały. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w takiej sytuacji organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ani strona skarżącą kasacyjnie nie wskazuje, na czym w tej sprawie miałoby polegać naruszenie tego przepisu, ani też Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że mimo upływu okresu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru miał prawo do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W żadnym zakresie nie zostało naruszone w tej sprawie prawo wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Także w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu. Określa on bowiem zakres kompetencji sądu administracyjnego w przypadku, gdy zaskarżony akt jest lub nie jest aktem prawa miejscowego i od chwili jego wydania minął określony okres czasu, bądź też mimo obowiązku nie przedłożono go organowi nadzoru do przeprowadzenia stosownego postępowania nadzorczego. Przepis ten nie określa, w jaki sposób ma rozstrzygać daną sprawę sąd administracyjny i które uchybienia prawa zawarte w skardze są zasadne, a które nie. Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w zakresie zaskarżonego punktu drugiego wyroku niezasadnie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1, art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 2 zawierającego wadliwą definicję członka wspólnoty samorządowej; w § 3 ust. 4 ww. uchwały słów "W przypadku określenia stawki czynszu najmu za 1 m2 powierzchni lokalu na poziomie co najmniej 3% wartości odtworzeniowej" jako sprzecznych z treścią art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów; w § 3 ust. 4 ww. uchwały zdania drugiego obejmującego treść "Obniżka udzielana jest na wniosek najemcy na okres 12 miesięcy" jako sprzecznego z art. 7 ust. 3 ww. ustawy oraz zawartych w § 20 ust. 1 uchwały słów "przez okres nie krótszy niż 5 lat" jako sprzecznych z treścią art. 4 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. W punkcie drugim na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w pozostałym zakresie skargę. Podniesione w tym zakresie zarzuty w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istotnego naruszenia prawa. W punkcie trzecim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta G. zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).