III OSK 2054/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w sprawie ze skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Op 16/24 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr WI.7024.25.2022.LS w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami postanawia oddalić wniosek.

D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr WI.7024.25.2022.LS w przedmiocie nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami, wnosząc o jego uchylenie w całości. W w/w zarządzeniu pokontrolnym z organ zarządził względem D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]: 1) złożyć wniosek o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami; 2) nie przetwarzać odpadów bez wymaganej decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 3) przekazywać odpady podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów; 4) prowadzić pełną ewidencję odpadów w sposób rzetelny; 5) sporządzać oraz składać sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Powyższym obowiązkom organ nadał następujący termin realizacji – niezwłocznie (pkt 1-2); niezwłocznie oraz na bieżąco (pkt 3-4); na bieżąco w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. Skarżąca Spółka zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazała na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, a w szczególności spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podkreśliła, że brak wstrzymania pkt 1 zaskarżonego aktu spowoduje niemożliwe do odwrócenia skutki, bowiem złożenie wniosku o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami stanowiłoby de facto, przyznanie, że kawałki styropianu wykorzystywane przez Spółkę do produkcji granulatu styropianowego są odpadami. Skarżąca natomiast konsekwentnie zaprzecza tej okoliczności ze względów opisanych w skardze. Odnosząc się do wykonania pkt 2 zarządzenia pokontrolnego, Spółka podniosła, że musiałoby to spowodować albo wystąpienie o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów albo wstrzymanie prowadzenia działalności w zakresie produkcji i sprzedaży granulatu styropianowego. W pierwszym przypadku skarżąca ponownie przyznałaby, wbrew swojemu stanowisku, że przetwarza odpady w postaci kawałków styropianu, których nie uważa za odpady. Ponadto wystąpienie o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów wiązałoby się z koniecznością poniesienia przez skarżącą znacznych kosztów i w zasadzie podważałoby sens kierowania do Sądu przedmiotowej skargi. W przypadku natomiast wstrzymania przez skarżącą działalności gospodarczej w produkcji i sprzedaży granulatu styropianowego, która to działalność jest dozwolona prawnie i nie wymaga odrębnego zezwolenia, również spowodowałaby to powstanie po jej stronie znacznej szkody w postaci utraconych korzyści z tej działalności, tym bardziej, że do czasu prawomocnego zakończenia przedmiotowego postępowania może upłynąć wiele miesięcy. Podobnie, zdaniem skarżącej, jej sytuacja kształtowałaby się w razie natychmiastowego zastosowania się do zarządzenia pokontrolnego organu w zakresie jego pkt 3. W tym przypadku skarżąca, zamiast sprzedawać granulat styropianowy innym podmiotom i na tym zarabiać, musiałaby przekazywać niewykorzystany styropian przy wykonaniu ociepleń i produkcji [...] podmiotom zbierającym odpady i ponosić z tego tytułu dodatkowe koszty. Odnosząc się natomiast do pkt 4 zarządzenia pokontrolnego, Spółka wskazała, że prowadzi pełną ewidencję odpadów w sposób rzetelny. Ujmowanie natomiast w tej ewidencji kawałków płyt styropianowych wykorzystywanych do produkcji granulatu styropianowego stanowiłoby przyznanie, że styropian jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), czemu skarżąca konsekwentnie zaprzecza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Op 209/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu sąd administracyjny jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Z konstrukcji normy prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie. W związku z tym, strona skarżąca, dążąc do wstrzymania wykonania kwestionowanego aktu, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych i wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Tym samym, strona składająca wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. jest zobowiązana nie tylko do wskazania przedmiotowych przesłanek, ale i do wykazania, że warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w rzeczywistości zachodzą. Dokonując oceny wniosku Sąd musi bowiem oprzeć się na materiale dowodowym pozwalającym zająć stosowne stanowisko. Uzasadnienie wniosku powinno zatem odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zasadne, zaś twierdzenia strony powinny być poparte dokumentami źródłowymi oraz skonkretyzowanymi danymi, obrazującymi jej sytuację. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Spółka nie uzasadniła w sposób dostateczny swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia pokontrolnego z dnia 25 kwietnia 2023 r. Nie wskazała bowiem okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania zaskarżonego aktu zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. Zarzuciła jedynie, że brak wstrzymania wykonania w/w zarządzenia pokontrolnego ma istotny wpływ na możliwość świadczenia przez Spółkę podstawowych usług. WSA w Opolu podkreślił, że możliwość wystąpienia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków przez wydanie zaskarżonego aktu musi być realna i poparta rzeczowymi dowodami źródłowymi. Podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu administracyjnego, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną jego legalności. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest bowiem jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Przy czym przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jego wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w odniesieniu do wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności nie stosuje się art. 49 p.p.s.a. Oznacza to, że w sytuacji nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku w tym zakresie sąd nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. WSA w Opolu zauważył ponadto, że z treści pouczenia zawartego w zaskarżonym zarządzeniu wynika, że nie nałożono na kontrolowanego żadnych obowiązków poza tymi, które winien realizować z mocy prawa w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. Skarżąca Spółka, prowadząc działalność w zakresie zbierania, przetwarzania i składowania odpadów, zobowiązana jest realizować obowiązki wynikające z przepisów o ochronie środowiska. Kosztów realizacji takich obowiązków nie można zatem kwalifikować jako niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to bowiem zwykłe koszty prowadzenia działalności gospodarczej (por. postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OZ 43/23). Należy również dodać, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego sąd administracyjny nie bada trafności zarzutów podniesionych w skardze co do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Rozpoznanie zarzutów skargi na etapie analizy przedmiotowego wniosku jest zatem niedopuszczalne. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą argumenty, mające na celu zakwestionowanie prawidłowości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, jak i błędne uznanie przez organ, że Spółka wytwarza odpady w postaci regranulatu styropianowego, czego konsekwencją są nałożone na nią obowiązki, nie mogą jednocześnie stanowić podstawy wstrzymania zaskarżonego w tej sprawie aktu. Powyższe postanowienie z dnia 9 listopada 2023 r., z uwagi na jego niezaskarżenie przez skarżącą, stało się prawomocne. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Op 16/24 oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr WI.7024.25.2022.LS w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami. Pismem z dnia 13 maja 2024 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku Spółka przedstawiła argumentację tożsamą z argumentacją zawartą we wcześniejszym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, skierowanym do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wydał już prawomocne orzeczenie w sprawie wstrzymania wykonania zarządzenia pokontrolnego Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr WI.7024.25.2022.LS – postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Op 209/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji aktualny wniosek Spółki, zawarty w skardze kasacyjnej, rozpoznawany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 61 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Zmiana okoliczności sprawy jest również przesłanką zmiany i uchylenia postanowienia prawomocnego niekończącego postępowania w sprawie, o czym stanowi art. 165 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do zmiany zapadłego w sprawie prawomocnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu tylko w sytuacji, jeżeli zmianie uległy okoliczności sprawy. Również i w tym przypadku, Sąd drugiej instancji orzeka na podstawie okoliczności przytoczonych we wniosku strony. Przedmiotem niniejszej sprawy wpadkowej jest zatem w istocie wniosek o zmianę w/w postanowienia WSA w Opolu z dnia 9 listopada 2023 r. Przyczyną negatywnego rozpoznania pierwszego wniosku Spółki przez Sąd pierwszej instancji było przede wszystkim to, że skarżąca nie uzasadniła w sposób dostateczny swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia pokontrolnego z dnia 25 kwietnia 2023 r., bowiem nie wskazała konkretnych okoliczności pozwalających na uznanie, że w wyniku wykonania tego zarządzenia zostanie spełniona dyspozycja art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu obecnie rozpoznawanego wniosku, Spółka powtórzyła tożsamą argumentację, nie powołując się na jakąkolwiek zmianę okoliczności względem poprzednio składanego wniosku. W tym stanie rzeczy nie było zatem podstaw do zmiany – na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. – zapadłego w sprawie postanowienia WSA w Opolu z dnia 9 listopada 2023 r. Z tych względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego podlega oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.