III OSK 204/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 97/23 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Sz 97/23 oddalił skargę P. D. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. We wniosku z dnia 29 marca 2023 r. (który wpłynął do organu 30 marca 2023 r.) P. D. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "organ") z listą pytań, wnosząc o udzielenie odpowiedzi na nie w trybie dostępu do informacji publicznej: 1. Ile w każdym z ostatnich 5 pełnych lat i roku obecnym tutejszy organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszenia rodziców do wykonania szczepień ochronnych u dzieci? 2. Ile wszczętych na wniosek tut. organu postępowań egzekucyjnych w okresie wskazanym w punkcie 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych? 3. Ile z zakończonych w okresie wskazanym w punkcie 1 postępowań zakończyło się na skutek rozpoczęcia lub kontynuowania przez rodziców obowiązku szczepień, a ile w związku z zaistnieniem długotrwałych przeciwskazań do szczepień lub wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego? 4. Skąd tutejszy organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku? 5. Ile upomnień tutejszy organ w okresie wskazanym w punkcie 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych? 6. Jaka była skuteczność wysłanych upomnień? Ilu rodziców po otrzymaniu upomnień rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych? 7. Czy we wskazanym w punkcie 1 okresie zdarzyły się sytuacje, że wszczynano postępowanie egzekucyjne, a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym. 8. Ile tutejszy organ w okresie wskazanym w punkcie 1 złożył do organu egzekucyjnego wniosków o umorzenie, albo zawieszenie postępowań egzekucyjnych i jakie były podstawy złożenia tych wniosków. 9. Czy tutejszy Organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienie dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy Organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 10. Jakie okoliczności wpływają na decyzję tut. Organu o wystosowaniu lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 11. Ile osób pracuje w komórce tut. Organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjonowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie są to działania? 12. Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy tut. Organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika? 13. Co możemy zrobić, jeżeli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? jakie kroki powinniśmy podjąć? 14. Czy tutejszy organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów? 15. W jaki sposób organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów? 16. Czy organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej? 17. Ile organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat? 18. Czy w związku z przeprowadzanym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument? 19. Ile tutejszy organ w ciągu ostatnich 5 lat odnotował niepożądanych odczynów poszczepiennych z podziałem na poszczególne szczepionki? 20. Ile ze zgłoszeń zostało przez pracownika PPIS zmienionych w zakresie kwalifikacji NOP- u i z jakiej przyczyny? W odpowiedzi z dnia 12 kwietnia 2023 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z analizy dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że udzielenie odpowiedzi przez organ na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 29 marca 2023 r. (który wpłynął do organu w dniu 30 marca 2023 r.), nastąpiło pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. (doręczonym 19 kwietnia 2023 r.) tj. z zachowaniem terminu, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). W treści odpowiedzi, organ udostępnił posiadaną informację publiczną oraz udzielił wyjaśnień co do pytań, które w ocenie organu nie stanowiły informacji publicznej. Sąd podzielił stanowisko organu, że z obszernego zakresu przedstawionych we wniosku skarżących pytań, tylko część z podniesionych kwestii może być uznana za żądanie udzielenia przez organ informacji publicznej czyli informacji, które odnoszą się do publicznej sfery działalności tego organu, wytworzone lub posiadane przez ten organ. Reszta podnoszonych kwestii dotyczy informacji ogólnych dotyczących ochrony zdrowia, w szczególności związanych z ogólną problematyką szczepień. Sąd zauważył zatem, że w piśmie z 12 kwietnia 2023 r. organ wyjaśnił skarżącemu, iż część pytań zawartych we wniosku z 29 marca 2023 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. (tj. pytanie 10, drugie pytanie w zakresie pytania 12, pytanie 13, 15, 18) w odniesieniu zaś do pozostałej większej części pytań, udzielił szczegółowej odpowiedzi (pytania 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 14, 16, 17, 19, 20) oraz dodatkowo przekazał adresy internetowe, pod którymi można uzyskać wiadomości. Co do wiadomości, które według organu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a więc zawartych w pytaniach 10, drugie pytanie w zakresie pytania 12, pytanie 13, 15 czy 18, Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, lecz organ na niektóre z nich mimo to, udzielił odpowiedzi. I tak, w zakresie pytania 10 organ wskazał, że pytanie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. jednakże wyjaśnił, że okolicznością wpływającą na decyzję o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w aspekcie wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych jest brak wykonania obowiązku szczepień ochronnych oraz brak okoliczności wskazujących na odroczenie. Sąd zgodził się też z organem, że drugie pytanie w zakresie pytania 12 (ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika?) także nie ma charakteru informacji publicznej, które co do zasady dotyczą sfery faktów, zaś w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się wyrażenia opinii (motywów) na dany temat, wskazywania powodów swojego postępowania przeprowadzania oceny lub dokonywania interpretacji przepisów. Podobnie pytania 13, 15 i 18 dotyczyły w istocie wiedzy organu na różne tematy, wykraczające w poza zakres art. 6 u.d.i.p. W ocenie Sądu, organ udzielił zgodnie ze stanem posiadanej wiedzy odpowiedzi (informacji) na wszystkie pytania, które stanowiły informację publiczną i były w posiadaniu organu. Nie sposób także uznać, aby w przekazywanej na wniosek skarżącego informacji publicznej, organ obowiązany był do przytaczania (powielania) obszernych wiadomości bądź streszczania publikacji naukowych odnoszących się tylko pośrednio do zadanych pytań. W szczególności nie można też uznać, aby takie wiadomości spełniały ustawową definicję informacji publicznej i miały bezpośredni związek z działalnością organu, wynikającą z przytoczonych przepisów. Sąd I instancji stwierdził, że za niezasadny uznać zatem należy zarzut, że organ udzielił w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania i odsyłając do publikacji. Podkreślić przy tym należy, że w skardze nie wykazano w jakim zakresie odpowiedzi organu są nikłe. W orzecznictwie przyjmuje się, iż sam fakt niezadowolenia skarżącego ze sposobu załatwienia jego sprawy w żadnym wypadku nie uprawnia do formułowania zarzutów skargi o braku udzielenia informacji publicznej lub bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że za bezzasadne uznać zatem należy zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. albowiem organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na zadane pytania w przepisanym ustawą terminie oraz zgodnie ze stanem posiadanej wiedzy. Zdaniem Sądu nietrafnie skarżący podnosi, że organ powinien był udostępnić informację publiczną albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Procedura oparta na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy - informacja ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji. Jeżeli natomiast wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia w formie zwykłego pisma, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. W niniejszej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej prawa do informacji publicznej. Nie znajdując więc podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd uznał skargę za niezasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis, który uznaje za właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145). Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jedynie ogólne stwierdzenia, że "udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w bezczynności". Zarzut ten jest też o tyle niezrozumiały, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stosował art. 13 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Odnośnie zaś art. 14 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała dlaczego przepis ten powinien był być zastosowany. Co więcej jak wynika z akt sprawy zobowiązany do udzielenia informacji organ udostępnił ją w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Zwrócić także należy uwagę, że o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. świadczy także to, że strona skarżąca kasacyjnie poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia ww. przepisów skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jego ocenie przyjęciu przez WSA w Szczecinie, że organ udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny również z tego powodu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.