III OSK 2034/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 307/19 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Turku z dnia 6 sierpnia 2018 r., znak: DN-DWK-MA-703/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 307/19 oddalił skargę D.K. na decyzję Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Turku z dnia 6 sierpnia 2018 r., znak: DN-DWK-MA-703/2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2018 r. D.K. zwrócił się do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w Turku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedłożenia na wskazany adres w formie pisemnej (z wyjątkiem informacji określonej w punkcie 4 wniosku): 1) odpisów uchwał wraz z ze wszystkimi do nich załącznikami: a) uchwał Nr 59A//2017, Nr 19A//2018 i Nr 29A//2018 Zarządu Spółki z dnia 19 grudnia 2017 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r.; b) uchwał Nr 55A//2017, Nr 17A//2018 i Nr 17A/2018 Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r. i 1 marca 2018 r.; 2) kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów; 3) odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r., 19 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w punkcie 1 wniosku; 4) aktualnej umowy spółki (statusu); 5) pełnej inwentaryzacji sieci kanalizacji deszczowej w granicach administracyjnych miasta T. na mapie sytuacyjno-wysokościowej - w formie elektronicznej na elektronicznym nośniku danych (płycie CD lub pendrive USB). Decyzją z dnia 5 lipca 2018 r., znak DN-DWK-MA-629/2018 Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. w Turku odmówiło udostępnienia informacji publicznej zawartej w punktach 2 i 3 powyższego wniosku, wskazując w jej uzasadnieniu, że żądane informacje mają charakter informacji prawnie chronionych, gdyż stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. D.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem decyzji z dnia 5 lipca 2018 r. podnosząc, że w myśl aktu założycielskiego Spółki podmiot ten jest jednoosobową spółką, a podstawowym celem jej działalności jest działalność w zakresie użyteczności publicznej, w tym usługi wodociągowe, ciepłownicze, komunalne i inne o powołanym charakterze. Majątek Spółki jest w całości majątkiem komunalnym, spółka wykonuje zadania publiczne, tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem wnioskodawcy przedmiotowy wniosek o udostępnienie wskazanych informacji ma na celu ich uzyskanie jedynie w związku z ich publicznym charakterem, a zasadność i sposób wyliczenia opłat o charakterze publicznoprawnym, jakimi są opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nakładane na inne podmioty władzy publicznej, jest informacją publiczną. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr DN-DWK-MA-703/2018, wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka uchyliła decyzję z dnia 5 lipca 2018 r. w części i orzekła o udostępnieniu kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów. W pozostałym zakresie Spółka utrzymała ww. decyzję w mocy, odmawiając tym samym udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z dnia 13 grudnia 2017 r., 19 grudnia 2017 r., 19 lutego 2018 r., 1 marca 2018 r. i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w punkcie 1 wniosku. W obszernym uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że informacje, o których mowa w punkcie 3 wniosku zawierają strategiczne decyzje dotyczące podejmowanych przez Spółkę działań i mogą stanowić źródło przewagi konkurencyjnej na rynku. Zdobycie tych informacji przez konkurentów może oznaczać dla nich wymierną korzyść, ze szkodą dla Spółki. Spółka wyjaśniła także, że uchwałą Nr 16/IV/2016 z dnia 17 lutego 2016 r., w Spółce został wprowadzony Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W Regulaminie tym określono działania, których celem jest zachowanie w tajemnicy nieujawionych do wiadomości publicznej informacji technicznych, technologicznych i organizacyjno-finansowych lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą dla Spółki, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Ponadto, zgodnie z Regulaminem, tajemnicą Spółki jest również tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z Wykazem informacji stanowiących Tajemnicę spółki w PGKiM Sp. z o.o., stanowiącym załącznik nr 1 Regulaminu, objęte tajemnicą Spółki zostały protokoły posiedzeń Zarządu Spółki, jako dokumenty wewnętrzne organu Spółki. Dlatego protokoły Zarządu podlegają szczególnej ochronie i nie mogą zostać udostępnione. Jednocześnie, poinformowano wnioskodawcę, że udostępnienie kalkulacji wysokości przyjętych przez PGKiM sp. z o.o. w Turku opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów może nastąpić w siedzibie Spółki przy ul. Polnej 4 w Turku, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. D.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 19 lipca 2018 r. oraz domagając się uchylenia decyzji oraz udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem terminu, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2018 r. Spółka podniosła, że z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie wystąpił [..] (obecnie [..]), który mimo nie wskazania swojego stanowiska działa jako reprezentant administracji publicznej, co potwierdził w postępowaniu cywilnym w sprawie o sygnaturze akt [..]. W związku z tym skarżący jako [..] nie jest uprawniony do żądania udostępnienia mu informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną. Wnioskodawca – [..], będący reprezentantem organu administracji publicznej, nie był więc uprawniony do wystąpienia w tej sprawie o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. Sąd uwzględnił zażalenie skarżącego i uchylił w trybie autokontroli postanowienie z dnia 15 listopada 2018 r. uznając, że skarżący wykazał, iż skarga została wniesiona drogą pocztową w terminie. Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 6 czerwca 2019 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 21 grudnia 2018 r., żądając oddalenia skargi ewentualnie jej odrzucenia. Pełnomocnik sprecyzował, że propozycja Spółki przedstawienia kalkulacji w siedzibie Spółki była spowodowana tym, że kalkulacja może być nieczytelna dla osoby niewtajemniczonej i dla jej pełnego zrozumienia konieczny jest komentarz pracowników Spółki. Pełnomocnik wyjaśnił, że sprawa cywilna w związku ze sprzeciwem [..] od nakazu zapłaty była zawieszona, ale została podjęta i na tym jej etapie strony dążą do ugodowego załatwienia sprawy, a temu ma służyć m.in. wola udostępnienia kalkulacji w siedzibie Spółki i koniecznych wyjaśnień odnośnie do sposobu ustalania w oparciu o te kalkulacje opłat. Wyjaśnił, że po raz kolejny na umówione spotkanie nikt ze [..] nie pojawił się, co może wynikać z oczekiwania na wynik niniejszej sprawy, bowiem udostępnienie kalkulacji mogłoby skutkować bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w zakresie punktów: 1, 4 i 5 wniosku informacja została skarżącemu udzielona, natomiast zaskarżoną decyzją Spółka uchyliła swoją wcześniejszą decyzję z dnia 5 lipca 2018 r. w części stanowiącej o odmowie udostępnienia kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów (punkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej) i w tym zakresie wskazała wnioskodawcy, że informacja ta zostanie udostępniona w siedzibie Spółki, po uprzednim uzgodnieniu terminu, zaś w pozostałym zakresie utrzymała ww. decyzję w mocy, odmawiając tym samym udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki z dni: 13 i 19 grudnia 2017 r., 19 lutego, 1 marca i 8 czerwca 2018 r. oraz odpisów protokołów wszelkich innych posiedzeń Zarządu, podczas których w porządku obrad znalazł się punkt dotyczący przygotowania i podjęcia uchwał wskazanych w punkcie 1 wniosku (punkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej). Sąd stwierdził, że chociaż skarżący pełni funkcję [..], to jednak okoliczność ta nie może ograniczać jego osoby w prawie do uzyskania informacji publicznej, zaś wniosek w niniejszej sprawie składany był w imieniu własnym. Sąd nie znalazł podstaw, aby podzielić stanowisko Spółki, iż skarżący nie jest osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanej informacji, choć zauważył, że zachodzą wątpliwości co do faktycznych intencji skarżącego, skoro przed sądem powszechnym toczy się sprawa o zapłatę kwot wynikających z faktur wystawionych przez Spółkę za wykonane na rzecz [..] usługi odbioru wód opadowych i roztopowych. Sąd potwierdził także, że Spółka jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej, natomiast żądane dokumenty – opisane w punkcie 3 wniosku z dnia 21 czerwca 2018 r. protokoły z posiedzeń Zarządu Spółki, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak Sąd uznał, że zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wyjaśniając przyjęte rozumienie tajemnicy przedsiębiorcy oraz materialne i formalne przesłanki uznania informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorcy, Sąd stwierdził, że Spółka dokonała analizy zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i wykazała, że żądana informacja ma znaczną wartość dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej. W decyzji wskazano bowiem, że informacje, o których mowa w punkcie 3 wniosku skarżącego, zawierają strategiczne decyzje dotyczące podejmowanych przez Spółkę działań i mogą stanowić źródło przewagi konkurencyjnej na rynku. Spółka wskazała, że wykonuje usługi działa na rynku konkurencyjnym, co potwierdzają zapisy uchwały – aktu założycielskiego Spółki w części stanowiącej o jej przedmiocie działania (§ 6 k. nr 13 – 27 akt sądowych) oraz odpis z KRS (k. nr 43-52 akt sądowych). Wskazała, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Niewątpliwie informacje obrazujące sposób ustalania cen na świadczone usługi są na tyle szczegółowe, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Dane te w sposób obiektywny mogą obrazować szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładają się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż przywołana w tym zakresie argumentacja jest niewystarczająca i ogólnikowa. Jednocześnie wyraźnie podkreślił, że skarżący wielokrotnie zaznaczał, że zainteresowany jest wyłącznie informacjami, które dotyczą podstaw oraz zasadności i sposobów naliczenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie ma natomiast zamiaru ingerować w prawa spółki objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Tymczasem informacje dotyczące interesujących skarżącego kwestii zawarte są w kalkulacjach przyjętych opłat, co do których Spółka uznała prawo skarżącego do ich uzyskania, natomiast protokoły z posiedzeń Zarządu to dokumenty wewnętrzne robocze, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał, że odmawiając udzielenia informacji w zakresie objętym punktem 2 zaskarżonej decyzji Spółka nie naruszyła art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w granicach niniejszej sprawy, Sąd nie mógł ocenić prawidłowości reakcji Spółki na wniosek skarżącego w zakresie, w jakim Spółka stwierdziła, że udostępnienie kalkulacji opłat nastąpi w siedzibie Spółki, po uzgodnieniu terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.K. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku polegającą na uwzględnieniu skargi i nakazaniu udostępnienia informacji publicznej w zaskarżonym zakresie, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając zaskarżonemu postanowieniu (winno być wyrokowi – przyp. NSA) "naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że materia której dotyczy wniosek jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Powyższy wniosek Sądu został oparty na podstawie stanowiska zajętego przez Spółkę, która informacje żądane przez skarżącego uznała za niejawne powołując się w tym celu na wewnętrzny Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa uchwalany przez jednoosobowy zarząd działający w spółce oraz wskazując na dokumenty takie jak uchwała-akt założycielski Spółki oraz odpis z KRS. Sąd przyznał rację Spółce, uznając, że żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, z drugiej strony wskazał na możliwość rozwiązania sporu poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu w związku z odmową udostępnienia przez spółkę informacji w zawnioskowanej przez skarżącego formie, przy czym nie ulega wątpliwości, że oba stanowiska stoją ze sobą w sprzeczności. Sąd analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy błędnie przyjął, że spółka jest podmiotem działającym na rynku konkurencyjnym, na czym oparł swoje stanowisko, podczas gdy w zakresie świadczonych usług wodociągowych spółka stanowi jedyny podmiot działający na lokalnym rynku. Informacje żądane przez skarżącego, co wielokrotnie podkreślano, miały służyć możliwości zbadania zasadności nakładanych opłat przez spółkę, która stanowi podmiot komunalny powołany do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze użyteczności publicznej i z tego względu obowiązana jest do udostępniania informacji publicznej. Odmawiając udostępnienia żądanych informacji, spółka pozbawiła skarżącego jakiejkolwiek możliwości zbadania nakładanych opłat, co może rodzić obawę narzucania ich w wyniku arbitralnej decyzji spółki". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, w oparciu o wyrok NSA w sprawie I OSK 888/17, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo (do informacji publicznej) ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice, jednakże zgodnie z treścią przepisu akt ten musi mieć rangę ustawy, w związku z czym nie można zaliczyć do tych wyjątków aktów niższej rangi, jak np. Regulamin uchwalony przez spółkę, który stanowi akt wewnętrzny i nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Następnie podniesiono, że odmowa udostępnienia dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorcy winna być należycie uzasadniona i nie można opierać się wyłącznie na oświadczeniach osób reprezentujących przedsiębiorcę, skoro z istoty nie będą one zainteresowane ujawnianiem faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie, co trudno dostrzec w niniejszym przypadku, gdyż stwierdzenia jakoby informacje zawierały "strategiczne decyzje" oraz podnoszenie jakoby żądane informacje mogły "stanowić źródło przewagi konkurencyjnej" są stwierdzeniami bardzo ogólnikowymi i lakonicznymi, dlatego nie stwarzają możliwości weryfikacji podnoszonych twierdzeń. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, iż w procesie udostępniania informacji publicznej chodzi nie tylko o ustalenie, czy informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy, lecz także o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Odmowa udostępnienia żądanych informacji powoduje niemożność jakiekolwiek analizy zasadności nakładanych opłat. Końcowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z jednej strony Sąd wskazuje, że informacje obrazujące sposób ustalania cen na świadczone usługi są na tyle szczegółowe, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą, a dane w sposób obiektywny mogą obrazować szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładają się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu, z drugiej zaś strony Sąd w kwestii zaistniałego sporu dotyczącego żądania skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, wskazuje na możliwość rozwiązania sporu poprzez złożenie skargi na bezczynność organu, który ostatecznie zgodził się na udostępnienie pewnych informacji żądanych we wniosku, jednak niezgodnie z zaproponowaną przez skarżącego formą – zamiast w formie pisemnej, w siedzibie Spółki w obecności jej pracownika. Pismem z dnia 25 października 2019 r., organ wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, odniósł się do argumentacji skargi kasacyjnej, wskazując na jej wady konstrukcyjne oraz bezpodstawność stanowiska skarżącego kasacyjnie. W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2019 r. skarżący kasacyjnie przedstawił dodatkową argumentację na poparcie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna skutecznie nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Jak bowiem wynika z akt sprawy, odpis skargi kasacyjnej doręczono pełnomocnikowi organu w dniu 26 września 2019 r. Wniesiona pismem z dnia 10 października 2019 r. odpowiedź na skargę kasacyjną została zwrócona zarządzeniem z dnia 14 października 2019 r. na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji kolejne pismo organu, mające stanowić odpowiedź na skargę kasacyjną nie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia zawartego w tym piśmie procesowym wniosku o przeprowadzenie rozprawy, zaś wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec braku możliwości uwzględnienia przeciwnego stanowiska organu, umożliwiał rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Uwagi powyższe były w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że w skardze tej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna została bowiem oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022, poz. 902) - dalej u.d.i.p., jednakże bez wskazania czy skarżący kasacyjnie dopatruje się naruszenia prawa w błędnej wykładni czy w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Skarżący kasacyjnie wskazał na wadliwe przyjęcie, że materia, której dotyczy wniosek jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy, zaś w dalszej części zarzutu skarżący kasacyjnie w skrócie zawarł argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej, skupiając się na zakwestionowaniu ustaleń faktycznych w stanie niniejszej sprawy oraz wskazując na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, stwierdzając w konkluzji, że odmawiając udostępnienia informacji spółka pozbawia skarżącego możliwości zbadania zasadności nakładanych opłat. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy podkreślić, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny, co już wyjaśniono wyżej, orzeka w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, to nie mogły podlegać jego ocenie kwestie, które nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej bądź zostały objęte zarzutami wadliwie skonstruowanymi. Przede wszystkim niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się ani do zarzucanej przez skarżącego kasacyjnie wewnętrznej sprzeczności uzasadniania wyroku (niezależnie od tego, czy zarzut ten miałby być zasadny) ani do innych istotnych – wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie - uchybień w uzasadnieniu tego wyroku. Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut to zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że "materia której dotyczy wniosek jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy". Z tak skonstruowanego zarzutu oraz jego uzasadnienia wynika, że istotą tego zarzutu jest zakwestionowanie podstaw uznania, że mogło być skuteczne wyłączenie prawa do informacji publicznej w odniesieniu do żądanych w punkcie trzecim wniosku informacji z uwagi na istnienie przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił jednak Sądowi dokonania błędnej wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, ani niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeszcze raz należy podkreślić, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić bądź przez jego błędną wykładnię bądź przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdzie błędna wykładnia jako przedmiot zarzutu dotyczy niewłaściwego zrozumienia normy prawnej wynikającej ze stosowanych przepisów prawa materialnego, a niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego jako przedmiot zarzutu oznacza, że doszło w sprawie do błędu subsumcji, czyli niewłaściwego uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być zatem również konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Ponadto skarżący kasacyjnie swoje stanowisko wyjaśnił brakiem podstaw do uznania, że o wyłączeniu prawa do informacji publicznej może decydować Regulamin Spółki. W tym zakresie powołano wyrok NSA w sprawie I OSK 888/17, wyjaśniając, że akt prawny chroniący tajemnicę musi mieć rangę ustawy. W powoływanym orzeczeniu Sąd stwierdził natomiast, że "Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika zasada jawności informacji publicznej. Ograniczenia prawa do informacji publicznej ustanowione zostały w art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 ustanawia ograniczenia ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Z brzmienia ww. przepisu wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy, wobec czego do katalogu tajemnic, o których mowa w ww. przepisie nie można zaliczyć tajemnic ujętych w aktach niższej rangi. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." Niewątpliwie zatem Sąd stwierdził, że ograniczenia prawa do informacji publicznej ustanowione zostały w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zaś odnosząc się do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stwierdził, że z jego brzmienia wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy. Z tego stwierdzenia nie można wyprowadzić wniosku, że regulamin nie może być uwzględniony jako akt chroniący tajemnicę przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i nie z tego względu dojdzie do wyłączenia prawa do informacji. Co więcej, zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadniony twierdzeniem, że treść wniosku nie dotyczy kwestii objętych tajemnicą przedsiębiorcy, a ponadto uzasadniony twierdzeniem, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przesłanki wyłączenia dostępu winna zostać wyczerpująco uzasadniona, z uwzględnieniem testu proporcjonalności praw wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzut ten oparł na zakwestionowaniu ustaleń faktycznych, które legły u podstaw podjętego przez Sąd orzeczenia. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Końcowo stwierdzić należy, że mimo podkreślenia już przez Sąd I instancji, że skarżący nie zauważa, co było przedmiotem odmownej decyzji organu, skarżący kasacyjnie, szeroko rozwodząc się nad koniecznością udostępnienia kalkulacji wysokości opłat, uznał to za podstawę kwestionowania wyroku oddalającego skargę na decyzję odmowną, która w tym zakresie nie objęła tej tematyki. Zaskarżoną decyzją Spółka uchyliła decyzję z dnia 5 lipca 2018 r. w części i orzekła o udostępnieniu kalkulacji wysokości przyjętych przez Spółkę opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z rozróżnieniem jej poszczególnych składników i kosztów, natomiast utrzymując decyzję w pozostałym zakresie w mocy, odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie odpisów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki. Nieskuteczność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu powodowała, że Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do jej oddalenia w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Nie zachodziły podstawy do orzeczenia w kwestii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co organ wnosił w piśmie procesowym z dnia 25 października 2019 r. Jak już wyżej wskazano, z akt sprawy wynika, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została skutecznie złożona zgodnie z wymogami art. 179 p.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz strony przeciwnej. Przyznanie zwrotu kosztów sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika jest możliwe w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej.