III OSK 203/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Pawłowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 60/23 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Starosty Powiatu Mieleckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. G. na rzecz Starosty Powiatu Mieleckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 60/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. (dalej "skarżący") na bezczynność Starosty Powiatu Mieleckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. We wniosku z 17 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej obejmującej podanie kwot, jakie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. zostały wydatkowane przez Starostwo Powiatowe w Mielcu na inwestycje i cele nieinwestycyjne z budżetu Starostwa Powiatowego w Mielcu, z uwzględnieniem środków pochodzących z dochodów własnych, subwencji ogólnej, subwencji wyrównawczej, rezerw celowych, dotacji celowych, grantów, programów pomocowych, z uwzględnieniem w osobnych punktach kwot wydatkowanych lub przekazanych na rzecz poszczególnej gminy powiatu. W piśmie z dnia 31 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że informacje dotyczące wykonania budżetu powiatu za 2022 r. będą dostępne po 31 marca 2023 r., co wynika z art. 267 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Starosta w zakresie uprzednio złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 6 października 2022 r. podniósł, że żądane w nim dane udostępniono przy piśmie z dnia 19 października 2022 r. Ponadto, według organu, wniosek skarżącego nie pozwala na obiektywne ustalenie treści żądania, bowiem nie jest wiadome, co skarżący rozumie pod pojęciami "granty" oraz "cele inwestycyjne i nieinwestycyjnie starostwa". Jednocześnie organ podał w formie tabelarycznej informacje na temat dotacji udzielonych przez powiat mielecki dla jednostek samorządu terytorialnego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2022 r. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. skarżący ponowił swój wniosek z dnia 17 stycznia 2023 r., podnosząc, że dotyczy on okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., a nie jak wniosek z 6 października 2022 r. – okresu od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2022 r. Odnośnie pojęć "granty" oraz "cele inwestycyjne i nieinwestycyjnie starostwa" skarżący podniósł, że powyższe sformułowania nie budziły wątpliwości interpretacyjnych przy załatwianiu jego wniosku z 6 października 2022 r. Jednocześnie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "grantu". W piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowane informacje publiczne zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Starosta podał przy tym adres strony internetowej BIP, pod którą znajdują się wnioskowane dane oraz wyjaśnił, że budżet powiatu mieleckiego obejmuje plany finansowe wszystkich powiatowych jednostek budżetowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił Staroście Powiatu Mieleckiego (dalej: "Starosta" lub "organ") bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem nie udostępnił całości wnioskowanej informacji w terminie przewidzianym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Z kolei w podanym przez organ Biuletynie Informacji Publicznej brak jest informacji jakie kwoty zostały wydatkowane na konkretne cele inwestycyjne i cele nieinwestycyjne z budżetu Starostwa. Organ nie wskazał także, jakie konkretne dokumenty (załączniki) umieszczone w BIP mają zawierać informacje objęte żądaniem skarżącego. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpił o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. WSA w Rzeszowie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że według skarżącego Starosta jest bezczynny w sprawie jego wniosku z dnia 4 kwietnia 2023 r. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że w treści pisma z dnia 17 stycznia 2023 r. skarżący poruszył także tematy wcześniej złożonego do organu wniosku z dnia 6 października 2022 r. Wobec takiej treści skargi oraz pisma skarżącego z dnia 4 kwietnia 2023 r. oraz z dnia 17 stycznia 2023 r., Sąd przyjął, że skarżący zarzuca Staroście brak odpowiedzi wobec żądania dostępu do danych o wydatkach powiatu mieleckiego za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Tym samym dostęp do danych o wydatkach powiatu od 1 stycznia 2019 r. do 30 września 2022 r. określony jako granty i dofinasowanie objęty był odrębnym wnioskiem skarżącego z dnia 6 października 2022 r., przez co pozostawał poza granicami rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej. W ocenie Sądu, to treść pisma organu z dnia 31 stycznia 2023 r. informującego wnioskodawcę o braku danych ujętych w jego wniosku dostępowym z dnia 17 stycznia 2023 r. była podstawą oddalenie skargi wniesionej do WSA w Rzeszowie. W dokumencie tym bowiem Starosta, odwołując się do treści art. 267 ustawy o finansach publicznych, wyjaśnił skarżącemu powód braku możliwości przekazaniu mu interesujących go danych o wydatkach powiatu. Mianowicie poinformował skarżącego o tym, że żądane przez niego informacje za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. będą dostępne po 31 marca 2023 r. Odpowiedź organu miała, zdaniem Sądu I instancji, dostateczne umocowanie w powołanej wyżej ustawie o finansach publicznych, której treść w przywołanym przepisie brzmi: "Zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego: 1) sprawozdanie roczne z wykonania budżetu tej jednostki, zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości nie mniejszej niż w uchwale budżetowej; (...)". Tym samym oznacza to, że na czas złożenia wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r. organ mógł nie dysponować przedmiotowymi danymi, o czym wyczerpująco poinformował skarżącego. Z tej przyczyny organ nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku dostępowego w sposób zarzucany skargą do WSA. Jak wskazał dalej Sąd I instancji, organ nie był też bezczynny względem kolejnego wniosku skarżącego opatrzonego datą 4 kwietnia 2023 r., a obejmującego także dane publiczne wymienione w piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. (tj. kwoty jakie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. zostały wydatkowane przez Starostwo Powiatowe w Mielcu na inwestycje i cele nieinwestycyjne z budżetu Starostwa Powiatowego w Mielcu, z uwzględnieniem środków pochodzących z dochodów własnych, subwencji ogólnej, subwencji wyrównawczej, rezerw celowych, dotacji celowych, grantów, programów pomocowych z uwzględnieniem w osobnych punktach kwot wydatkowanych lub przekazanych na rzecz poszczególnej gminy powiatu). Starosta odpowiadając na ww. żądanie, w piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r., wyjaśnił w oparciu o zasady u.d.i.p., że informacje o wykonaniu budżetu powiatu mieleckiego za rok 2022 r. zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej pod odpowiednimi zakładkami. Sąd stwierdził, że takie działanie organu pozostaje w zgodzie z art. 10 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest wskazanie w jakich konkretnie załącznikach opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej organu znajdują się wnioskowane informacje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Z kolei na wezwanie Sądu I instancji skarżący kasacyjnie uzupełnił skargę kasacyjną o oświadczenie, w którym wniósł o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, bowiem Starosta Powiatu Mieleckiego nie miał obowiązku udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku, gdyż wnioskowane przez stronę dane zostały wcześniej opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: ,,BIP"), a organ poinformował wnioskodawcę o tym fakcie pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r., podając adres strony internetowej BIP, pod którą dane te miały się znajdować, w sytuacji gdy pod adresem strony internetowej BIP wskazanej przez Starostę Powiatu Mieleckiego ani też w zakładkach wskazanych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. nie znajdowały się jakiekolwiek informacje wchodzące w zakres przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również informacje te nie znajdowały się w żadnej innej zakładce na stronie internetowej BIP; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku wskazania, w jakich konkretnie zakładkach strony internetowej BIP znajdują się wnioskowane informacje i że w niniejszej sprawie wystarczające było wskazanie przez organ w piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. adresu strony internetowej BIP oraz nazw zakładek (bez podania ich adresów), w sytuacji gdy organ, wskazując zainteresowanemu BIP jako miejsce opublikowania informacji, powinien mieć na uwadze, jak stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 marca 2008 r., II SAB/Bk 7/08, Legalis, że: "wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony Biuletynu Informacji Publicznej jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności (informacja prosta)", natomiast w niniejszej sprawie sposób wskazania miejsca opublikowania informacji objętych wnioskiem zawarty w piśmie Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia 19 kwietnia 2023 r. nie zapewnił wnioskodawcy dostępu do tych informacji z uwagi na ich brak na podanej przez organ stronie internetowej i w podanych przez organ zakładkach; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, pomimo oczywistego pozostawania przez Starostę Powiatu Mieleckiego w bezczynności wobec nieudostępnienia przez ten organ informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2023 r. w terminie i bezpodstawne odwołanie się do Biuletynu Informacji Publicznej, nie zawierającego informacji publicznej, jakiej udzielenia domagał się skarżący. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając tak sformułowany wniosek procesowy, organ stwierdził m.in., że za każdy razem podejmował stosowne działania, aby wywiązać się w sposób jak najbardziej prawidłowy z ciążącego na nim obowiązku udzielenia informacji publicznej, a skarżący w każdym z wniosków o udostępnienie informacji publicznej, wnosił o udostępnienie informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Mielcu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Mając na uwadze sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie dla oceny działania organu, polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż organ pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. poinformował wnioskodawcę, iż objęte wnioskiem dane zostały wcześniej opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, podczas gdy ani pod wskazanym przez organ adresem strony internetowej, ani w zakładkach nie znajdowały się jakiekolwiek informacje wchodzące w zakres objęty żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc do oceny powyższego zarzutu, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Tak sformułowany zarzut – analizowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego - nie mógł zatem odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że organ wywiązał się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej poprzez odesłanie do stron Biuletynu Informacji Publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie zatem na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz ocenie, wskazanych przez Starostę Powiatu Mieleckiego, treści stron Biuletynu Informacji Publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Zakwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu I instancji możliwe jest wyłącznie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Chcąc zatem zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy też odpowiedzi na taki wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572), dalej jako k.p.a., zgodnie z którą "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego, pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Reasumując, dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i odpowiedzi na ten wniosek, jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, konieczne byłoby zatem sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", z jednoczesnym powiązaniem go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku wskazania, w jakich konkretnie zakładkach strony internetowej BIP znajdują się wnioskowane informacje i że w niniejszej sprawie wystarczające było wskazanie przez organ w piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. adresu strony internetowej BIP oraz nazw zakładek (bez podania ich adresów), pomimo tego że w niniejszej sprawie sposób wskazania miejsca opublikowania informacji nie zapewnił wnioskodawcy dostępu do tych informacji z uwagi na ich brak na podanej przez organ stronie internetowej i w podanych przez organ zakładkach. Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić należy, że tak sformułowany zarzut – analizowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego - nie mógł również odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ponownie podkreślenia wymaga, iż zakwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu I instancji możliwe jest wyłącznie poprzez skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, czego w niniejszej skardze kasacyjnej brak. W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazane zostały natomiast jako naruszone przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, pomimo oczywistego pozostawania przez Starostę Powiatu Mielnickiego w bezczynności wobec nieudostępnienia przez ten organ informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2023 r. w terminie i bezpodstawne odwołanie się do Biuletynu Informacji Publicznej, nie zawierającego informacji publicznej, jakiej udzielenia domagał się skarżący. W ten sposób zredagowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny wobec orzeczenia Sądu I instancji zapadłego w niniejszej sprawie. Nie jest możliwe kwestionowanie w ramach omawianego zarzutu ustaleń faktycznych co do zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, na wskazują wywody skargi kasacyjnej. Wskazane jako naruszone przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. winny być powoływane w powiązaniu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy, czego w sporządzonej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należą m.in. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., wymagają powiązania z przepisami o charakterze materialnym lub procesowym, których naruszenia miały dopuścić się – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – organy administracji. Powołany w związku z tym przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którym powiązano przepisy o charakterze blankietowym, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, LEX nr 490087). Powiązanie ww. przepisów blankietowych z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. również jest wadliwe, gdyż przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, której przedmiotem była bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.