III OSK 2023/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 248/19 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 17 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmian statusu miejscowości C. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019r. sygn. akt III SA/Kr 248/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 17 lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmian statusu miejscowości C. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W skardze na ww. uchwałę Wojewoda Małopolski (dalej: "skarżący"), zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności naruszenie art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych", poprzez zaniechanie jej opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przyjęcie, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu we wskazanym organie publikacyjnym i mogła wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości C., stanowi akt prawa miejscowego, a to implikuje wniosek, że w świetle brzmienia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podlegała ona obowiązkowi publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Co więcej, taka uchwała, jak każdy akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące powinna była, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, przewidywać odpowiednie vacatio legis, które co do zasady nie może być krótsze niż 14 dni. W § 4 zaskarżonej uchwały uregulowano zaś, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Brak publikacji przedmiotowej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji oznacza, że uchwała ta nie weszła w życie. Według art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest bowiem ich ogłoszenie. Ponadto podjęcie wzmiankowanej uchwały Rady Gminy C. z pominięciem wymogów określonych normami prawnymi art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych narusza również wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podjęcie zaskarżonej uchwały narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W szczególności niezachowanie vacatio legis wejścia w życie aktu prawa miejscowego stanowi naruszenie jednej z norm składających się na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie normy określającej zasadę zaufania do państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała zawiera wskazanie, że konsultacje społeczne w sprawie zmiany statusu miejscowości C. z wsi na miasto, zostaną przeprowadzone z mieszkańcami wsi C. przez powołany tym celu przez Wójta Gminy zespół konsultacyjny. Natomiast przeprowadzenie konsultacji z pozostałymi mieszkańcami Gminy C. nastąpi w formie uchwały podjętej przez zebranie wiejskie zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców wsi C. i pozostałych mieszkańców Gminy C. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi Sąd meriti do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia. Sąd Wojewódzki zauważył, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Przepis ten stanowi: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Przepis § 4 zaskarżonej uchwały jest zatem ewidentnie sprzeczny z powołaną wyżej regulacją prawną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. w wyniku nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Gminy C. z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...] stanowi akt prawa miejscowego zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i poprzez ten fakt podlega publikacji, podczas gdy zaskarżona uchwała jest pozbawiona cechy abstrakcyjności; b) art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Gminy C. z dnia 5 czerwca 2019 r. jest nieważna; 2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: c) art. 88 ust. 1-2 Konstytucji i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uchwała Rady Gminy C. z dnia 5 czerwca 2019 r. powinna być jako akt prawa miejscowego opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie podlega publikacji z uwagi na brak elementu jej abstrakcyjności. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W przypadku uwzględnienia jedynie zarzutu z pkt. 3 skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina, w oparciu o treść art. 176 § 2 P.p.s.a., wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że Sąd pierwszej Instancji błędnie zakwalifikował zaskarżoną uchwałę jako akt prawa miejscowego, albowiem uchwała podjęta przez Radę Gminy C. pozbawiona jest cechy abstrakcyjności. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd meriti wadliwie przyjął, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Cecha abstrakcyjności wyraża się tym, że norma prawna będzie wielokrotnie stosowana, o ile tylko zaistnieją przesłanki faktyczne warunkujące jej zastosowanie. Tymczasem kwestionowana uchwała Rady Gminy C. określa zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmiany statusu miejscowości C. Moc obowiązywania tego aktu ustała po zakończeniu jednorazowych konsultacji w sprawie nadania miejscowości C. statusu miasta. Na podstawie podjętej uchwały nie ma możliwości przeprowadzenia ponownie konsultacji w tej samej sprawie. Wobec tego brak było podstaw do zastosowania w przedmiotowej uchwale trybu wejścia w życie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie Wojewoda oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, uznać należy za całkowicie chybiony zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.". W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował tego przepisu, gdyż rozpoznawał skargę na uchwałę organu gminy. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał kontroli legalności, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Trzeba przy tym zauważyć, że Sąd Wojewódzki nie rozpoznawał, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. skargi na decyzję administracyjną, ale orzekał, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, o legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten, jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Może on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, tylko gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności aktu, która prowadziłaby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału aktowego. Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez Sąd Wojewódzki odnoszące się do kwestii legalności uchwały Rady Gminy C. z dnia 17 lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji dotyczących zmian statusu miejscowości C., znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Jego zastosowanie stanowi jedynie wynik kontroli zaskarżonej uchwały lub aktu dokonanej przez sąd administracyjny. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy, gdyż reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Można go powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że tzw. przepisy wynikowe, regulują jedynie sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX Nr 1666121). Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym podlega ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Konstytucja w art. 87 ust. 2 i art. 94 stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym u.s.g., zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Prawo jest bowiem jawne i każdy powinien mieć możliwość zapoznania się z jego treścią. Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego, bądź tylko przebywające na terenie jej działania, a także podmioty prowadzące działalność gospodarczą na terenie danej jednostki. W przypadku uznania, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. I OSK 988/10, LEX 745407). Niewątpliwie prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy C. Określono w niej bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwała kształtuje uprawnienia generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców wsi C. i pozostałych mieszkańców Gminy C. Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że skoro zaskarżona uchwała zawierała przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jest w całości nieważna. Wobec wskazanych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy C. zasądzić na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).