III OSK 2021/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 145/25 oddalającego skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2024 r. znak: SKO.OŚ/4170/207/2024 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 145/25 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2024 r. znak: SKO.OŚ/4170/207/2024 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wniosku wskazała na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej i niepowetowanej szkody po stronie Spółki, polegającej na: 1) kosztach cyklicznych pomiarów akustycznych, do których została zobligowana skarżąca, prowadzonych co 2 lata przez akredytowane laboratorium (koszt pomiarów wraz ze sporządzeniem operatu akustycznego dla celów okazania organowi to ok. 8.000 zł netto plus należny podatek VAT – każdorazowo x wielokrotność cykli do czasu prawomocnego zakończenia sprawy); 2) administracyjnych karach pieniężnych biegnących (art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2024 r., poz. 54, dalej w skrócie: "p.o.ś."), tj. 29,22 zł/dobę, a zatem pod warunkiem braku zwiększenia stawki to ok. 10.665,30 zł/rocznie (organ ustalił w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją średni poziom hałasu emitowany przez zakład skarżącej na poziomie w P1 = 55,3 dB(A), a w P2 = 57,6 dB(A), a więc wielkość przekroczenia mieści się w zakresie – powyżej 5 do 10 dB – wynikającym z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1285 ze zm.); 3) konieczności poniesienia dla dalszej możliwości funkcjonowania zakładu skarżącej nakładów inwestycyjnych na wykonanie ekranów akustycznych lub dodatkowych adaptacji akustycznych, których koszty szacunkowo wyniosłyby ponad 1.125.600 zł na sam zakup ekranów akustycznych, ze względu na duży obwód terenu zakładu (obwód łączny działek ewid. nr [...], stanowiący ok. 803,79m x 1.400 zł jako średnia rynkowa cena za 1m2 ekranu akustycznego), pomijając przy tym koszty związane z projektem budowlanym oraz ich montażem, jak również czasochłonność uzyskania adekwatnego pozwolenia na budowę takich obiektów budowlanych, przy czym w razie notorycznego braku możliwości skarżącej wywiązywania się z obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją może to ponadto prowadzić do tak daleko idących skutków, jak wszczęcie postępowania o wstrzymanie działalności przez Spółkę (art. 367 ust. 5 p.o.ś.), bądź konieczności rażąco kosztownego przeniesienia przez nią całej działalności w inne miejsce. Jednocześnie skarżąca podała, że w zakresie wszystkich w/w potencjalnych szkód zaistniałych w razie uwzględnienia skargi, ustawa nie przewiduje bezpośredniego mechanizmu zwrotu poniesionych kosztów, a ewentualny proces cywilny o odszkodowanie byłby długotrwały i niepewny. W sytuacji braku instrumentu refundacji znaczne nakłady poniesione przez Spółkę stałyby się co najmniej w części impensa submersa (kosztami nieprzywracalnymi), w najgorszym zaś przypadku utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji może skutkować brakiem możliwości dalszego prowadzenia dotychczasowej działalności przez skarżącą i konieczności upadłości jej przedsiębiorstwa, w tym utraty pracy przez kilkadziesiąt zatrudnianych osób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz konieczności przedkładania stosownych wyników pomiarów rozprzestrzeniania się hałasu, wykonanych przez akredytowane laboratorium, z częstotliwością raz na dwa lata – nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wskazano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku, Sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że uiszczenie określonej kwoty pieniężnej spowoduje uszczerbek w majątku strony skarżącej w zakresie, który można uznać za znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem w jego uzasadnieniu Spółka wskazała na jedynie potencjalne i pośrednie wydatki związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji, co z kolei – w jej ocenie – stanowiłoby znaczne obciążenie dla jej majątku i w skrajnym przypadku mogłoby nawet prowadzić do zakończenia działalności Spółki. Analiza sprawy w tym zakresie wymaga jednak wyjaśnienia sytuacji finansowej strony, w tym dołączenia do wniosku dokumentów świadczących o jej kondycji finansowej, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi dowodami, uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.