III OSK 2017/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 496/23 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 sierpnia 2023 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i II i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 496/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P., stwierdził, że Komendant Miejski Policji [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji [...] do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II) oraz dalej idącą skargę oddalił (pkt III). Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy: P.P. wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadka (funkcjonariuszy Policji) i jednej notatki służbowej. Nadmienił, że żądane dokumenty znajdują się w aktach postępowania dyscyplinarnego, prowadzonego przez Komendanta. Pismem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Komendant poinformował wnioskodawcę, że - z uwagi na złożoność sprawy - korzysta z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), tj. że decyzja o udostępnieniu zostanie podjęta w terminie określonym w art. 13 ust. 2 (po otrzymaniu odpowiedzi z kancelarii adwokackiej świadczącej usługi prawne na rzecz Komendanta) w zakresie zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji. W tym samym dniu Komendant zwrócił się do kancelarii o wydanie opinii prawnej czy żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i czy może zostać udzielona wnioskodawcy w żądanej formie. Dnia 6 września 2023 r. kancelaria wydała opinię, z której wynika, że materiał, o jaki występuje wnioskodawca, dotyczy bezpośrednio jego osoby i jest częścią dokumentacji postępowania dyscyplinarnego, jakie toczyło się wobec wnioskodawcy. W tej sytuacji jako uczestnik postępowania, winien on wnioskować o dostęp do danych zawartych w aktach sprawy na podstawie innych przepisów, nie zaś powołując się na przepisy u.d.i.p., gdyż postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a ustawa ta nie przewiduje udostępniania dokumentacji na rzecz innych podmiotów niż uczestnik postępowania. W dniu 6 września 2023 r. wnioskodawca wystąpił z ponagleniem. Pismem z dnia 7 września 2023 r. Komendant poinformował wnioskodawcę, że kancelaria adwokacka wydała opinię prawną dotyczącą wniosku, z której wynika, że wnioskodawca - jako uczestnik postępowania - powinien wnioskować o dostęp do danych zawartych w aktach sprawy na podstawie innych przepisów nie zaś powołując się na u.d.i.p., gdyż postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy o Policji, która to ustawa nie przewiduje udostępniania dokumentacji na rzecz innych podmiotów niż uczestnik postępowania. Zdaniem Komendanta, dostęp do orzeczeń wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje ten cel ustawowy. Poza tym, udostępnieniu co do zasady podlegają określonego rodzaju informacje, a nie znajdujące się w aktach dokumenty. Ponadto poinformowano, że ustawa o Policji przewiduje, iż sprawcą przewinienia dyscyplinarnego może być tylko policjant w służbie czynnej. Wskazano, że w związku z tym, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji, to tym samym utracił on przymiot obwinionego oraz uprawnienia, o których mowa w przepisie art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji dot. prawa do przeglądanie akt postępowania dyscyplinarnego. Reasumując organ uznał, że wniosek o udostępnienie materiałów z akt postępowania dyscyplinarnego nie może zostać uwzględniony, gdyż żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Zaznaczył, że żądając dostępu do protokołów przesłuchania świadków dotyczących postępowania dyscyplinarnego, wnioskodawca nie domagał się udostępnienia informacji publicznej zawartej w aktach, lecz żądał w istocie dostępu do akt sprawy tego postępowania, co z kolei regulują odrębne przepisy szczególne. W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca złożył ponaglenie. Ustosunkowując się do ponaglenia, organ wskazał na terminowe udzielenie odpowiedzi. Wobec powyższego wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w udostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Ustawa traktuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Zdaniem WSA we Wrocławiu, protokoły przesłuchania świadka z zakończonego już postępowania dyscyplinarnego byłego policjanta stanowią informację publiczną, która powinna być udostępniona zgodnie z u.d.i.p., mimo że tego rodzaju dokumenty nie zostały bezpośrednio wymienione w art. 6 u.d.i.p. Tego rodzaju dokumenty są bowiem wytworzone w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego przez uprawnione podmioty publiczne (art. 135e ustawy o Policji). Z przepisów ustawy o Policji wynika, że z czynności przesłuchania świadka sporządza się obligatoryjnie protokół, który winien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 135e ust. 3, a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy. Protokół podpisuje funkcjonariusz publiczny odbierający przesłuchanie, co oznacza, że potwierdza on dokonanie tej czynności procesowej oraz jej przebieg. Można zatem przyjąć, że protokół z przesłuchania świadka w postępowaniu dyscyplinarnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest on dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego, który podpisując protokół oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg. Z protokołu wynika, jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i - co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej - jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej i jak one się mają do dalszych działań tego organu. Protokół zeznań świadka pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonywania swoich czynności przez organ (np. czy do czynności przesłuchania organ był przygotowany, czy też czynność była przeprowadzona niechlujnie) oraz sposób dalszego postępowania organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wziął pod uwagę treść zeznania, czy też je pominął, a jeżeli tak, to dlaczego). Są to zatem informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania. Tak więc protokoły z przesłuchania świadka zakończonego postępowania dyscyplinarnego, prowadzonego przez Komendanta, zawierają informację publiczną, ponieważ wynika z nich zarówno sposób wykonania czynności procesowych przez funkcjonariusza publicznego, jak również z ich treści można wyprowadzić ocenę, czy podjęte czynności procesowe w sprawie mają uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Tymczasem organ do dnia wniesienia skargi i wyrokowania przez Sąd nie udostępnił skarżącemu żądanej we wniosku informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku. Jednocześnie, WSA we Wrocławiu uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów. Natomiast WSA we Wrocławiu nie znalazł podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zadośćuczynienia oraz nałożenia na organ grzywny, gdyż organ nie dopuścił się rażącej bezczynności. W dniu 21 marca 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Miejski Policji [...], zaskarżając go w części, tj. co do pkt I i II i wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że Komendant Miejski Policji [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku i zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji [...] do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy Komendant Miejski Policji [...] w żadnej mierze nie dopuścił się bezczynności, w szczególności poinformował pismem z dnia 16.08.2023 r. stronę, że decyzja o udostępnieniu żądanych informacji nastąpi w terminie określonym w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. po otrzymaniu opinii prawnej, a następnie pismem z dnia 07.09.2023 r. o odmowie udzielenia żądanych dokumentów z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej; 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 135f ust.1 pkt 3 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię, że protokoły przesłuchania świadków w toku postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy Policji prowadzonego wobec strony a umorzonego wobec zwolnienia ze służby strony skarżącej stanowią informację publiczną, podczas gdy protokoły te nie stanowią informacji publicznej i po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego nawet funkcjonariusz w służbie czynnej nie ma do nich dostępu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych - w myśl art. 250 § 1 P.p.s.a., albowiem nie zostały uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd uchybił; uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem podniesione w niej zarzuty są trafne. Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, że możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W rozpoznawanej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że skarżący kasacyjnie organ pozostaje w bezczynności, gdyż dane, o które wnosił wnioskodawca w swoim wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r. – stanowią informację publiczną. Wskazać na wstępie należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż walor informacji publicznej mają orzeczenia dyscyplinarne (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 47/22 wraz z przytoczonym w nim orzecznictwem). Odmiennie jednak potraktować należało protokoły przesłuchania świadków oraz notatki sporządzone w postępowaniach dyscyplinarnych. Przemawia za tym treść normatywna definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt.1-5 u.d.i.p. Wprawdzie bezsporne jest, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie mniej określenia z katalogu zawartego w art. 6 ust. 1u.d.i.p. tylko w części mają charakter otwarty (przykładowy). Ustalenie charakteru publicznego informacji nie może mieć miejsca z pominięciem definicji sformułowanej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ani w sprzeczności z normami ustawowymi zawartymi w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 mimo, że podstawowe znaczenie w tej mierze mają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 u.d.i.p. Sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa. Do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną u.d.i.p. kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, tj. protokoły z zeznań świadków, wyjaśnień obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p. Z tych względów zatem nie można było przyjąć publicznego charakteru żądanych protokołów z przesłuchań świadków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko nie pozostaje także w sprzeczności z celem prawa do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, w konsekwencji zapewnić właściwe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Dostęp do orzeczeń wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną, której celem nie było narażanie obywateli na utratę prywatności. Tymczasem w protokołach przesłuchań w sprawie dyscyplinarnej oraz innych dokumentach znajdują m.in. zapisy zeznań świadków, zawierające informacje, które udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie ochroni podmiotów biorących udział w postępowaniu, także w charakterze świadków albo pokrzywdzonych przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie. Powyższe stanowisko na tle dostępu do postępowań dyscyplinarnych jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia: 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2448/14 dotyczący dostępu do dokumentów z postępowania nauczycieli; 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 dotyczący rzeczoznawców majątkowych; 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 47/22 dotyczący radców prawnych; 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1425/23 dotyczący nauczycieli akademickich, 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt III OSK 2116/19 dotyczy strażaków PSP). Uznać zatem należy, że żądane przez skarżącego dokumenty opisane we wniosku z dnia 13 sierpnia 2023 r. w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadka oraz notatki służbowej, nie stanowią informacji publicznej, o czym organ poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 7 września 2023 r. W takiej sytuacji, nie można zatem było stwierdzić, że Komendant Miejski Policji [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., uchylił wyrok WSA we Wrocławiu w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt I i II i oddalił skargę, o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz Komendanta Miejskiego Policji [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy za wniesioną odpowiedź na skargę kasacyjną, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.