III OSK 2008/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 3/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 3/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: ''WSA w Gdańsku'', ''Sąd pierwszej instancji''), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K. (dalej: "skarżący"), na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w [...] do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wydanego w sprawie prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia WSA w Gdańsku wskazał, że skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej pismem z [...] października 2022 r. w zakresie żądania udzielenia mu informacji odnośnie tego, ile skarg odnotowano na funkcjonariuszy Służby Więziennej, którzy pracują na Oddziale Terapeutycznym w 2022 r. i czego te skargi dotyczyły (pkt 2 wniosku). W ocenie Sądu pierwszej instancji informacje, o które wnosił skarżący we wniosku z [...] października 2022 r., w zakresie oznaczonym w punkcie 2 stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.". Wnioskowane przez skarżącego informacje związane są bowiem z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej, jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w [...], tak w znaczeniu przedmiotowym, odnoszącym się do wykonywanych w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej, jak też w znaczeniu podmiotowym, związanym z informacjami odnoszącymi się do osób pełniących funkcje publiczne, a także w odniesieniu do danych publicznych zawartych w dokumentach urzędowych odnoszących się do tego organu czy też osób wykonujących w ramach struktury tego organu funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że informacja ile skarg wpłynęło na funkcjonariuszy Służby Więziennej pracujących na Oddziale Terapeutycznym Zakładu Karnego w [...] w 2022 r. i czego te skargi dotyczyły, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem informacja ta dotyczy bezpośrednio działalności Zakładu Karnego w [...] w zakresie wykonywania zadań o charakterze publicznym i odnosi się do sfery faktów, niezależnie od oceny zasadności wnoszonych skarg, a także tego czy w związku z ich wniesieniem wszczęto względem funkcjonariuszy postępowania dyscyplinarne (te dalsze kwestie nie stanowiły bowiem przedmiotu zapytania skarżącego). Zatem jeśli informacja o wniesieniu skargi na funkcjonariusza Służby Więziennej znajduje potwierdzenie w dokumentach organu, to jest to informacja publiczna dotycząca osoby pełniącej funkcję publiczną i co do zasady może podlegać udostępnieniu. Jeśli zaś organ uznałby, że informacja ta z uwagi na ochronę prywatności nie może być udostępniona, to zobligowany jest wówczas wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. W konsekwencji WSA w Gdańsku wskazał, że zakres przedmiotowy analizowanego żądania skarżącego dotyczy informacji publicznej, co nie oznacza, iż adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej (Dyrektor Zakładu Karnego w [...]) jest zobowiązany do umożliwienia zapoznania się skarżącemu z takimi informacjami. Natomiast w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznej a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien rozważyć, czy stan faktyczny sprawy, opis zdarzeń, ich charakter i okoliczności podniesione w ewentualnych skargach na funkcjonariuszy nie pozwoli na identyfikacje osób, których dane zgodnie z prawem podlegają ochronie. W przypadku gdy pomimo dokonania takiego zabiegu możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Zakładu Karnego w [...] jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to w niniejszej sprawie podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku - punktu 2 we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należało zatem albo udostępnić żądaną przez skarżącego informację w formie czynności materialno-technicznej (pismem) w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. albo odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 u.d.i.p.), gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia z art. 5 u.d.i.p. Ewentualnie - gdyby organ uznał, że wnioskowana informacja ma walor informacji przetworzonej - należało w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwać skarżącego do wykazania przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W ocenie WSA w Gdańsku dotychczasowy brak udostępnienia przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji oceniając charakter tej bezczynności, stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, a bezczynność wynikała z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Przy czym organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w pozostałym zakresie w przepisanym prawem terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Według Sądu pierwszej instancji z powodu tego, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, brak jest podstaw do uznania, że skarżącemu przysługiwało prawo do rekompensaty za oczekiwanie na załatwienie wniosku. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego z urzędu, na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu i przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a.") wniósł skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku WSA w Gdańsku, zaskarżając to orzeczenie częściowo, tj. w zakresie punktu 2 i 3 wyroku. Zważywszy na treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. wskazał, że podstawę kasacyjną stanowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 149 § 1a poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i błędne przyjęcie, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, ponieważ bezczynność wynikała z przekonania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy bezczynność organu nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy, a działanie organu ocenić należy jako ukierunkowane na nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że podstawę do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowi stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy przywołany przepis nie zawiera takiego wymogu, a do wymierzenia organowi grzywny lub zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej wystarczającą podstawę stanowi samo li tylko stwierdzenie bezczynności po stronie organu, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez: 1. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł. Ewentualnie, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art 185 § 1 p.p.s.a, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ponadto skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zawiera również wniosek o zasądzenie, w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a., na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia w wysokości wynikającej z norm przepisanych, w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Dyrektor Zakładu Karnego w [...] odpowiadając na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia "rażącego naruszeniem prawa" i błędne przyjęcie, że bezczynność, której dopuścił się organ, nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa, ponieważ wynikała ona z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, stwierdzić należy, iż nie jest on zasadny. Sąd kasacyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdzając bezczynność organu, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Jak wskazano wyżej, nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ naruszył terminy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że zaistniała bezczynność organu miała charakter rażący. Zaznaczyć należy, że skarżący na swój wniosek z [...] października 2022 r., który wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2022 r., otrzymał odpowiedź pismem z [...] listopada 2022 r. W odpowiedzi tej organ twierdził, że żądane w pkt. 2 wniosku dostępowego informacje, a mianowicie informacje o liczbie odnotowanych skarg na funkcjonariuszy Służby Więziennej, którzy pracują na Oddziale Terapeutycznym Zakładu Karnego w [...], wraz ze wskazaniem, czego one dotyczyły i dokładnym ich opisem, nie są informacją publiczną. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji przyjęcia przez adresata wniosku o udostępnienie informacji, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczające jest pisemne powiadomienie o tym wnioskodawcy. Zatem organ stosownie do przyjętego stanowiska, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Wnioskodawca niezgadzający się z takim stanowiskiem może wnieść skargę na bezczynność organu. Skarżący w niniejszej sprawie nie podjął polemiki z organem, lecz już w dniu [...] listopada 2022 r. wniósł skargę na bezczynność organu. To oczywiście nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności, jednak nie pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru tej bezczynności. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że wniosek dostępowy obejmował – poza liczbą skarg – również szereg innych danych dotyczących zarówno funkcjonariuszy, jak i osób składających skargi, co może spowodować konieczność wydania w spawie decyzji administracyjnej w oparciu o między innymi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ewentualnie wezwania wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeżeli zostanie stwierdzone, że żądana informacja ma charakter przetworzony. W świetle wywodów Sądu pierwszej instancji ocena prawna żądania zawartego w punkcie 2 wniosku dostępowego nie była ani oczywista, ani też prosta czy nieskomplikowana. Okoliczności te sprawiają, że bezczynności organu nie można zakwalifikować jako oczywistej i jawnej. W rezultacie, tak jak Sąd pierwszej instancji, również Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w zaprezentowanych działaniach organu umyślnie lekceważącej wobec skarżącego postawy organu. Wniosek skarżącego spotykał się z niezwłoczną odpowiedzią organu. Fakt, że prezentowany w tych odpowiedziach pogląd organu był błędny i skutkował stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji jego bezczynności, nie oznacza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zgodzić się też z zarzutem 2 naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje możliwość przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Zauważyć również trzeba, że zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21; 3 września 2021 r., sygn. akt I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2326/21). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się, nie przyznając skarżącemu sumy pieniężnej. Motywował to tym, że nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, a bezczynność organu wynikała z wątpliwości interpretacyjnych i błędnego stanowiska organu w przedmiocie charakteru żądanych danych. Słusznie też uznał ten Sąd, że wystarczającym środkiem do zwalczenia bezczynności w przedmiotowej sprawie jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku dostępowego w zakresie jego punktu 2. Także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziły przesłanki z art. 149 § 2 p.p.s.a. do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że organ nie dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa, co jak wyżej wskazano, nie zostało skutecznie zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Skarżący nie wykazał, jak istotne ma dla niego znaczenie kontrolowana sprawa. Ustalone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wskazują również na to, że nie zachodziła konieczność zrekompensowania skarżącemu negatywnych przeżyć psychicznych i krzywdy moralnej związanych z nierozpoznaniem jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach ustawowych i zostało prawidłowo uzasadnione przez ten Sąd. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.