III OSK 2006/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1191/23 w sprawie ze skargi I. A. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia o wskazaniu do ulg i uprawnień oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1191/23 oddalił skargę I. A. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia o wskazaniu do ulg i uprawnień. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. I. A. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. wniosła, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwana dalej: "p.p.s.a.") pismo zatytułowane skarga na niewykonanie wyroku. Wskazany przez wnioskodawczynię przepis prawa dotyczy niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zapadłego przed sądem administracyjnym, co w sprawie I. A. nie miało miejsca. Wnioskodawczyni nie legitymuje się takim wyrokiem, a stawiany przez wnioskodawczynię zarzut dotyczy niewykonania przez Miejski Zespół w W. wyroku sądu cywilnego, tj. Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia, VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022 r., sygn. [...] jest bezzasadny. Wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia, VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2022 r. dotyczył postępowania odwoławczego od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. W treści pisma wnioskodawczyni domaga się natomiast weryfikacji orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."). W związku z powyższym Miejski Zespół w W. przyjął, że pismo pod nazwą skarga na niewykonanie wyroku stanowi w istocie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej - orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień wydanego w dniu [...] stycznia 2023 r., nr [...] w zakresie wskazania dotyczącego punktu 9 orzeczenia, w trybie art. 155 k.p.a., spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa Prawo o ruchu drogowym") - na spełnia. Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej"), odmówił zmiany decyzji ostatecznej - orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]. Od powyżej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. decyzją [...] kwietnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję I. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu podtrzymał wniesioną przez skarżącą skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę I. A. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarżąca składając wniosek o zmianę kwestionowanego orzeczenia zmierza w istocie do ponownego rozpatrzenia sprawy w zakresie przyznania jej uprawnień i ulg, co jest niedopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. Podstawą nie przyznania skarżącej uprawnień i ulg było orzeczenie lekarza - członka Miejskiego Zespołu w W., w związku z ograniczeniami wynikającymi z choroby zasadniczej, według którego skarżąca na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa nie spełnia przesłanek określonych w art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zatem, żeby dokonać zmiany w zakresie odmowy przyznania skarżącej uprawnień i ulg konieczne byłoby wydanie w tym zakresie kolejnego orzeczenia lekarza orzecznika, co w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe, gdyż jak wskazano wyżej organ w tym trybie musi orzekać w takim samym stanie faktycznym i prawnym, na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego. W trybie art. 155 k.p.a. organ administracyjny nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zmiany orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może być bowiem traktowane jako kolejny etap postępowania zwykłego. Stanowiłoby to wykroczenie poza przedmiot postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła I. A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu w szczególności naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tzn. nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy za tym przemawia, zaś naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania (tj. art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, zwane dalej: "rozporządzenie") miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie - w całości - zaskarżonej decyzji wydanej przez organ, pomimo naruszenia przez organ wskazanych w skardze do WSA przepisów proceduralnych (tj. art. 136 oraz art. 365 "k.p.a."). Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także pozostawienie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Powyższe zarzuty nie zostały szerzej rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nadto pełnomocnik z urzędu skarżącej wniósł o zasądzenie tych kosztów i oświadczył zarazem, iż koszty postępowania przed obiema instancjami nie zostały opłacone przez nikogo i w żadnym zakresie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wniesiona skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna. Na wstępie podkreślić należy, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy jednak bez wskazania, czy w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną to naruszenie miało miejsce przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Z uwagi na konstrukcję skargi kasacyjnej wskazać należy na wstępie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana była bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej ani bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak nie powołano. Zresztą sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie znalazł odzwierciedlenia w argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania stronie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ani wykładni powyższego przepisu, ani ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Wprawdzie w treści samego zarzutu wspomniał o naruszeniu przez organ administracji "przepisów postępowania (tj. art. 8 ust. 3a pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (...) oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15.07.2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności", ale przepisy te mają charakter materialnoprawny, a nie procesowy, a przede wszystkim nie został podniesiony zarzut w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dodać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a. Prowadząc postępowanie w tym trybie organy administracyjne nie stosowały wskazanych przepisów, a tym samym nie mogły ich naruszyć. Oczywiście nieuprawniony jest także drugi zarzut. Po pierwsze zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. został sformułowany o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Nadto zarzut ten w ogóle nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Po drugie dodać należy, że przepisy te mają on charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało lub też zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że w niniejszej sprawie prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma art. 365, który został przytoczony w treści tego zarzutu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.