III OSK 2005/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 603/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr SKO Gd/1681/21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 603/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ, Kolegium, SKO) z 5 sierpnia 2021 r., nr SKO Gd/1681/21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A.K. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. w szczególności art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa, u.i.o.ś.) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu północnowschodniego wsi G. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 9 grudnia 2020 r., poz. 5272) poprzez błędną wykładnię tychże przepisów, zasadzającą się na nietrafnym przyjęciu, że zakaz realizacji danego przedsięwzięcia wynikający z planu miejscowego (a zatem z aktu rangi podustawowej) wiąże sądy w sposób bezwzględny, podczas gdy sąd władny jest pominąć treść normatywną przepisów rangi podustawowej (a to z uwagi na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i powinien to uczynić w przypadku kwalifikowanych wad aktu podustawowego. Z ostrożności procesowej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa procesowego tj. w szczególności art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. (zasada swobodnej oceny dowodów) poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że organ I instancji powoływał się na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., w sytuacji gdy: • sam organ I instancji celowo prowadził postępowanie w sposób przewlekły, aby moment rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przypadał już na czas po przyjęciu planu miejscowego; • sam organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach planu miejscowego z naruszeniem władztwa planistycznego gminy i tym samym z naruszeniem przysługującego wnioskodawcy prawa własności (ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności - nieproporcjonalnie do celu w postaci zapewnienia należytej ochrony ładu przestrzennego) oraz z naruszeniem zasady ochrony interesów w toku (przez co wskazany organ administracji rażąco naruszył standardy demokratycznego państwa prawnego, w tym normy kodeksowe, zwłaszcza wyrażone w art. 8 § 1 k.p.a. zasady: ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej i bezstronności oraz wyrażoną w art. 7 k.p.a. in fine zasadę ochrony słusznego interesu obywatela). W ocenie skarżącego kasacyjnie, wskazane uchybienie Sądu Wojewódzkiego z zakresu oceny dowodów miało istotny wpływ na wynik sprawy z tej przyczyny, iż gdyby Sąd właściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał i wziął pod uwagę wyżej wzmiankowane okoliczności, byłby skłonny pominąć ww. zakaz realizacji niektórych przedsięwzięć wyrażony w m.p.z.p. przy stosowaniu prawa, a to w oparciu o zasadę podległości sądów wyłącznie Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto – w odpowiedzi na wezwanie Sądu – oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa środowiskowa nie przewiduje szczególnych terminów dla postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że zastosowanie mają ogólne unormowania z art. 35 k.p.a. Zważywszy, że w praktyce sprawy środowiskowe na ogół zalicza się do "spraw szczególnie skomplikowanych" załatwienie sprawy tego rodzaju przez organ I instancji powinno trwać maksymalnie 2 miesiące (art. 35 § 3 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zrozumiałe jest, iż skoro postępowanie to wymaga najczęściej współdziałania kilku organów (w tym państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, marszałka województwa, organu administracji wodnej PGW WP), to okres od złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej do rozstrzygnięcia w I instancji może wydłużyć się nawet do kilku miesięcy, co nie stanowi jednak na ogół naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 35 § 5 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło jednak do przewlekłości, co gorsza okoliczności sprawy wskazują, że dopuszczenie do przewlekłości mogło być intencjonalne. Zauważono, że prawo nie pozostawia kwestii ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia swobodnemu uznaniu organu, przeciwnie - ustawodawca wskazał na zamknięty katalog przyczyn odmowy takiego ustalenia. Jednocześnie wydanie korzystnej dla wnioskodawcy decyzji środowiskowej często wiąże się z kontrowersjami w lokalnych społecznościach i wystawia osobę sprawującą funkcję wójta, burmistrza czy prezydenta miasta na ryzyko spadku poparcia wśród wyborców. Z tej przyczyny często organy gminy poddawane są presji, by przeprowadzić zmianę miejscowego prawa przestrzennego w celu wykluczenia realizacji przedsięwzięć objętych już wnioskiem inwestorów. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy - zważywszy nawet, że A. i J.K. zmienili wniosek o wydanie decyzji środowiskowej w październiku 2019 r., wskazano, że nie sposób doszukać się racjonalnych (i odpowiadających standardom dobrej administracji) przyczyn, które uzasadniałyby wydanie decyzji w kwestii ich wniosku już po dniu 30 października 2020 r., kiedy to Rada Gminy L. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północno-wschodniej części wsi G. Decyzja Wójta Gminy L. zapadła dopiero w drugiej połowie lutego 2021 r. Stąd też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie zasady szybkości nierozerwalnie łączyło się z naruszeniem zasady bezstronności oraz zasady ochrony zaufania obywatela do władzy publicznej oraz zasady ochrony słusznego interesu obywatela (zasadzającego się na uprawnieniach właścicielskich wnioskodawcy). Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie neguje, iż co do zasady niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego stanowi przesłankę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednakże regułę tę można i należy przełamać, w sytuacji, gdy: 1) działania organów gminy nakierowane były na zmianę lokalnego prawa przestrzennego w celu utrącenia przedsięwzięcia objętego wnioskiem, który złożono na długo przed uchwaleniem, czy zmianą planu miejscowego, a nadto 2) plan miejscowy przewiduje rygorystyczne ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności - z naruszeniem władztwa planistycznego gminy. Skarżący kasacyjnie zauważył, że plan miejscowy wprowadza ograniczenie możliwej obsady inwentarza na terenach zabudowy zagrodowej do poziomu niższego od 40 DJP, bardzo daleko idące ograniczenie intensywności zabudowy (wskaźnik intensywności zabudowy określony przez przedział 0,15-0,25, ponadto wyznaczenie wysokiego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego) na terenach położonych w północno-wschodniej części G. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ograniczenia te nie są adekwatne do deklarowanego celu w postaci ochrony ładu przestrzennego. Następie wskazano, że z zasady proporcjonalności wynika m.in. obowiązek należytego umotywowania wyboru środka służącego - w sferze deklaracji - ochronie interesu publicznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie rada gminy nie uzasadniła, dlaczego wzmiankowane w niniejszej skardze ograniczenia są jakoby niezbędne dla ochrony interesu publicznego. W ocenie skarżącego ta ostatnia okoliczność pośrednio wskazuje, że lokalni decydenci nie rozważali nawet zastosowania środków mniej uciążliwych. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10 skarżący kasacyjnie zauważył, że ustawodawca w u.p.z.p. nakazał należyte uwzględnianie w procedurze planistycznej tzw. zasady wolności zagospodarowania (art. 6 ust. 2 pkt 1) oraz staranne wyważenie konkurencyjnych interesów. Samodzielność gminy (wyrażająca się m.in. we władztwie planistycznym) nie może niweczyć praw jednostkowych, a brak wykazania przez jednostki samorządu terytorialnego optymalnego charakteru przyjętego środka stanowi o naruszeniu zasady proporcjonalności. Jednocześnie wskazano, że sądy nie są związane regulacjami rangi podustawowej, jeśli te są niezgodne z normami wyższego rzędu, na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może bowiem w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy regulacja wyrażona w rozporządzeniu lub innym akcie podustawowym jest zgodna z ustawą i odmówić stosowania przepisów aktu o randzie niższej niż ustawa (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05; wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1270/08; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 818/12). W ocenie autora skargi kasacyjnej okoliczności przedmiotowej sprawy umożliwiały właśnie pominięcie zawartego w uchwale Rady Gminy L. zakazu realizacji przedsięwzięć o skali równej albo większej od 40 DJP. Okoliczności sprawy pozwalały też na wydanie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145a p.p.s.a. W szczególności stan sprawy, jak się wydaje, nie wymagał przeprowadzania dodatkowych środków dowodowych. Tymczasem Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tychże szczególnych uwarunkowań faktycznych i prawnych, a nawet - jak wolno przyjąć na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku - nie rozważył wskazywanej przez stronę argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu północno-wschodniego wsi G. poprzez błędną wykładnię tychże przepisów, zasadzającą się na nietrafnym przyjęciu, że zakaz realizacji danego przedsięwzięcia wynikający z planu miejscowego (a zatem z aktu rangi podustawowej) wiąże sądy w sposób bezwzględny, podczas gdy sąd władny jest pominąć treść normatywną przepisów rangi podustawowej (a to z uwagi na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i powinien to uczynić w przypadku kwalifikowanych wad aktu podustawowego. Z powyższego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, iż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jest z § 6 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu północno-wschodniego wsi G. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zakaz realizacji danego przedsięwzięcia wynikający z planu miejscowego, a zatem aktu rangi podustawowej nie wiąże sądów w sposób bezwzględny, gdyż zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd władny jest pominąć przepisy rangi podustawowej i powinien to uczynić w przypadku kwalifikowanych wad aktu podustawowego. Powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze zauważyć należy, że konieczność stworzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z przepisów rangi ustawowej, to jest z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. To ten przepis statuuje obowiązek stwierdzenia przez organ, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z planem miejscowym, a w przypadku braku takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Po drugie stwierdzić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977; dalej: u.p.z.p.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na określonym obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Akty prawa miejscowego nie są aktami wykonawczymi do ustawy w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 92 ust. 1 Konstytucji. Kontrola legalności aktów prawa miejscowego odbywa się w trybie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 171 Konstytucji RP), a także w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 184 Konstytucji RP). Kontrola planów miejscowych przez sądy administracyjne odbywa się w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609, t.j.; dalej: u.s.g.). Wskazać więc należy na odrębność postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w którym decyzję tę wydaje się "po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego" od postępowania dotyczącego legalności określonej treści planu miejscowego (art. 101 u.s.g.), tj. postępowania o to, czy ustalenia planu naruszają bądź nie konkretny interes prawny bądź uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był więc uprawniony do badania i oceny postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 u.s.g. w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Powyższe przesądza o niezasadności tak skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych przepisów, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że organ I instancji powoływał się na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji kiedy prowadził postępowanie w sposób przewlekły, tak aby moment rozstrzygnięcia przypadł na czas po uchwaleniu planu. W ramach tego zarzutu podniesiono, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach planu miejscowego wydanego z naruszeniem władztwa planistycznego gminy i naruszającego prawo własności skarżących oraz z naruszeniem zasady interesów w toku oraz wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania jednostki do władzy publicznej. W myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. mogłoby więc dojść w sytuacji opisanej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest wówczas, gdyby sąd z urzędu lub na wniosek prowadził postępowanie dowodowe. Takie postępowanie w sprawie nie było przeprowadzane, a co za tym idzie nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. z przyczyn podanych w tym zarzucie. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.