III OSK 1991/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 726/23 w sprawie ze skargi P. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 11 września 2023 r. nr SKO.480.1719.16.2023 w przedmiocie wezwania do uiszczenia grzywny i usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 726/23, oddalił skargę P. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "skarżąca", "spółka") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej "organ II instancji", "Kolegium") z dnia 11 września 2023 r., nr SKO.480.1719.16.2023, w przedmiocie wezwania do uiszczenia grzywny i usunięcia odpadów. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., znak OS.6236.2.2021, nakazał skarżącej, jako posiadaczowi odpadów, usunięcie składowanych odpadów w postaci m.in. gruzu, ziemi i kamieni, opon, korzeni, gałęzi, różnego rodzaju pojemników, baniaków i zbiorników oraz innych odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek o nr ewid. [...] (ark. m.[...], obręb [...]), zlokalizowanych w L. przy ulicy [...], do których posiada tytuł prawny. Usunięcie odpadów miało nastąpić do dnia 30 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta L. na wniosek strony decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak OS.6236.2.2021, przedłużył ostateczny termin usunięcia odpadów do dnia 14 października 2022 r. W związku z upływem terminu do usunięcia odpadów, wezwano przedstawiciela skarżącej do osobistego stawienia się w Urzędzie Miasta L. w celu złożenia wyjaśnień dotyczących sposobu wykonania nakazu usunięcia odpadów. Stawiający się w imieniu spółki prokurent złożył wyjaśnienia oraz przedłożył dokumenty, które – jak twierdził – potwierdzają usunięcie odpadów. W związku z powyższym w tym samym dniu przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której stwierdzono, że część odpadów została usunięta, a część odpadów pozostawiona. Ponadto ujawniono występowanie nowego odpadu (wraku samochodu osobowego) na dz. o nr ewid. [...] (ark. m. [...], obręb L.). Z przeprowadzonej wizji sporządzono szczegółowy protokół wraz z dokumentacją zdjęciową. W następstwie przeprowadzonej wizji prokurent spółki w dniu 15 grudnia 2022 r. przedłożył kolejne wyjaśnienia i dokumenty. Po przeanalizowaniu dokumentacji przeprowadzono kolejną kontrolę działek o nr ewid. [...] (ark. m. [...], obręb L.) zlokalizowanych w L. przy ulicy [...]. W protokole kontroli z dnia 7 lutego 2023 r. potwierdzono, że odpady nie zostały w całości usunięte z przedmiotowego terenu. W związku z powyższym wystosowano do właściciela działki upomnienie, którego odbiór nastąpił w dniu 3 kwietnia 2023 r. Ponowna kontrola przedmiotowego terenu przeprowadzona w dniu 14 lipca 2023 r. potwierdziła, że odpady, które nakazano usunąć, nadal zalegają na działkach należących skarżącej do Spółki [...] z siedzibą w K. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2023 r., nr OS.6236.2.2021, działając na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 1, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze. zm., dalej "u.p.e.a."), organ I instancji wezwał skarżącą do uiszczenia grzywny w wysokości [...] zł w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia oraz do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek o nr ewid. [...] położonych w L. w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji zaznaczył, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Brzmienie przepisu art. 121 § 3 u.p.e.a. pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (oznaczona jest jedynie górna granica) organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że jest to grzywna, nałożona po raz pierwszy – z tego powodu wysokość grzywny ustalono jako połowę górnej granicy grzywny ustanowionej przez ustawodawcę, którą można nałożyć na osobę prawną w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Na skutek zażalenia skarżącej, Kolegium postanowieniem z dnia 11 września 2023 r., nr SKO.480.1719.16.2023, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że obowiązki wynikające z decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 31 stycznia 2022 r., zmienionej następnie w zakresie terminu wykonania obowiązku decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., nie zostały wykonane, wobec czego organ I instancji po dokonaniu kilkukrotnych kontroli nieruchomości spółki wystosował do spółki upomnienie z dnia 15 marca 2023 r. wzywające do dobrowolnego wykonania nałożonych obowiązków. Następnie organ wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o wezwaniu do zapłacenia grzywny. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy o odpadach) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności) wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Niewątpliwie koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być zatem znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Organ II instancji podkreślił, że dobrowolne przystąpienie przez spółkę do wykonania przedmiotowych obowiązków daje szansę uniknięcia dalszych ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji. W ocenie organu II instancji prawidłowo została określona wysokość grzywny. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wskazało, iż są one nieuzasadnione i nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Po pierwsze w decyzji z dnia 31 stycznia 2022 r. organ określił sposób wykonania obowiązku usunięcia odpadów oraz zobowiązał do przedłożenia kart odbioru odpadów, czego spółka bez wątpienia nie uczyniła. Dokumentacja fotograficzna sporządzana trzykrotnie przez pracowników organu (również w dniu 7 grudnia 2022 r. w obecności przedstawiciela spółki) wykazała, iż na terenie należącym do spółki nadal składowane są odpady. Spółka nie przedłożyła kart odbioru odpadów, które wykazałyby, że odpady usunięto z nieruchomości (z wyjątkiem jednej z listopada 2022 r., która dotyczyła 42 kg złomu). Odnosząc się do zarzutu spółki, jakoby nie doręczono jej tytułu wykonawczego, Kolegium wskazało, iż korespondencja organu I instancji, w którym znajdowało się zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz tytuł wykonawczy została doręczona w dniu 11 sierpnia 2023 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż korespondencja skierowana została do skarżącej, jednak "przybito" pieczęć firmową P1 [...] Sp. J. [...] z tą samą siedzibą. Korespondencja podjęta została osobiście przez P. M., pełniącą funkcję wiceprezesa spółki P [...] Sp. z o.o. oraz będącą jednocześnie wspólnikiem spółki P1 [...] Sp.j. Sam fakt, iż skarżąca w ustawowym terminie zaskarżyła postanowienie organu I instancji, potwierdza okoliczność, że korespondencja trafiła do tejże spółki. Pismem z dnia 27 października 2023 r. skarżąca wniosła do WSA w Poznaniu skargę na postanowienie Kolegium z dnia 11 września 2023 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu pominięcie podnoszonej przez nią okoliczności, że odpady z terenu nieruchomości spółki jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji orzeczenia zostały usunięte, a teren nieruchomości uprzątnięty i spółka po otrzymanym upomnieniu zastosowała się do wezwania usunięcia odpadów (błąd w ustaleniach faktycznych). Pomimo złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej na fakt, że na terenie nieruchomości nie są składowane odpady, które nie powinny się tam znajdować, czynność ta nie została przeprowadzona, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium nie odniosło się w ogóle do wniosku spółki (błąd postępowania). Skarżąca zarzuciła również, że prowadzone w sprawie postępowanie cechowało się nieprawidłowościami polegającymi na tym, że urzędnicy dokonywali kontroli nieruchomości spółki bez jej obecności i nie informując spółki o terminach kontroli, a tym samym spółka nie miała możliwości powzięcia informacji o szczegółowych wymaganiach organu, odniesienia się do zastrzeżeń organu, złożenia wyjaśnień; urzędnicy kontrolowali części nieruchomości, które najprawdopodobniej w ogóle do spółki nie należą. Takie zaniechanie naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (błąd postępowania). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W dniu 29 lutego 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przytoczywszy art. 7 § 2 oraz art. 119 § 1 u.p.e.a., Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Zarazem środek ten skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. W przypadku zastosowania grzywny to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) Ponadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Natomiast w przypadku zastosowania wykonania zastępczego, zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 u.p.e.a. pełne koszty takiego wykonania obciążają zobowiązanego. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo określił wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. W świetle art. 121 § 2 u.p.e.a. konkretną wysokość grzywny, nie wyższą niż ustawowe maksimum, organ wymierza w wysokości określonej w ramach uznania administracyjnego. W odniesieniu do zarzutów dotyczących niewykonalności zobowiązania, Sąd I instancji wskazał, że zarzuty takie już z samej zasady nie mogą stanowić podstawy zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 u.p.e.a. pkt 4 niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowić może podstawę do zarzutów. Tymczasem zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine) u.p.e.a. stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny, czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a., może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego, a nie innego, środka egzekucyjnego. Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ, rozstrzygając w każdym z nich, związany jest takim, wynikającym u.p.e.a., przedmiotem. Sąd I instancji podkreślił, że konsekwencją odrębności i niekonkurencyjności środków zaskarżenia jest to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122, nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Alternatywne ujęcie środków prawnych – zarzutów oraz grzywny w celu przymuszenia – prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Niewniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym winna być podnoszona przez zobowiązanego i oceniana przez organ egzekucyjny jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie zaś jako zarzut przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Pojęcie "nieistnienie obowiązku" oznacza przede wszystkim egzekucję, w której obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa, bądź też obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, przy czym zobowiązany, podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku. Sąd I instancji wskazał, że w doręczonym skarżącej tytule wykonawczym znajdowało się pouczenie, zgodnie z którym na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przysługuje prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z takiego prawa jednak skarżąca nie skorzystała. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2023 r. skarżąca wskazała sygnaturę OS.6236.2021 tj. sygnaturę postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; również z treści tego pisma wynika, że dotyczy ono postanowienia w przedmiocie nałożonej grzywny. Z tego względu organy obu instancji zasadnie potraktowały to pismo jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Tytuł wykonawczy doręczono skarżącej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny (zob. k. 34 i 34a akt adm.). Przepis art. 122 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to winno zawierać wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o zagrożeniu przymusowym ściągnięciem oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wymagania te zostały w rozważanym przypadku spełnione. Okoliczność potwierdzenia odbioru przesyłki przez P. M. z pieczątką P1 [...] Sp.j. zamiast P [...] Sp. z o.o. jest bez znaczenia dla ustalenia prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego, jak i samego postanowienia organu I instancji. Skarżąca wniosła bowiem w terminie zażalenie od postanowienia organu I instancji doręczonego tę samą przesyłką. Przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy i postanowienie organu I instancji została prawidłowo zaadresowana do P [...] Sp. z o.o., a P. M. jest viceprezesem skarżącej spółki, uprawnionym do jej reprezentacji. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązany może korzystać jednocześnie z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przedstawionych Sądowi I instancji akt sprawy wynika, że skarżąca spółka skorzystała jedynie z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Skarżąca nie wniosła zarzutów do tytułu wykonawczego, kwestionując jedynie formalną prawidłowość doręczenia tytułu wykonawczego, która z opisanych wyżej powodów nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Pomiędzy zarzutami do tytułu wykonawczego i zażaleniem na postanowienie o wymierzeniu grzywny występują jednak różnice. Zarzuty dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, natomiast zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny – w założeniu ustawodawcy – nie zmierza do kwestionowania zasadności prowadzenia egzekucji, jak również do podważenia rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego, lecz do wykazania, że wybrany środek jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej (w tym wypadku zakwestionować można wysokość grzywny) i może się koncentrować jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania. Sąd I instancji zauważył, że – pomijając nawet niedopuszczalność podnoszenia zarzutu niewykonalności zobowiązania w ramach zażalenia na grzywnę w celu przymuszenia – okoliczności przedstawione przez skarżącą nie wskazują, by taka niewykonalność zachodziła. W decyzji z dnia 31 stycznia 2022 r. organ określił sposób wykonania obowiązku usunięcia odpadów oraz zobowiązał do przedłożenia kart odbioru odpadów, czego skarżąca nie uczyniła. Spółka nie przedłożyła bowiem kart odbioru odpadów, które wykazałyby, że odpady usunięto z nieruchomości (z wyjątkiem jednej z listopada 2022 r., która dotyczyła 42 kg złomu). W sprawie niesporne pozostaje, że ostateczna decyzja nakazująca usunięcie odpadów zawierała obowiązek dostarczenia do organu kopii kart przekazania odpadu i że te karty w pełnym zakresie nie zostały wierzycielowi przekazane. Nie doszło do wykonania nałożonego w decyzji obowiązku w całości, bowiem (jak wynika z treści decyzji), oprócz "fizycznego" usunięcia odpadów z działki strona została zobowiązana także do udokumentowania, że czynność, objęta tytułem wykonawczym, została przeprowadzona stosownie do wymagań ustawy o odpadach, czyli zostało udokumentowane, a następnie wykazanie organowi, że odpady zostały zagospodarowane zgodnie z prawem. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organ egzekucyjny wypełnił wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) błędnej kwalifikacji pisma skarżącej z dnia 18 sierpnia 2023 r. jako zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 17 lipca 2023 r., znak OS.6236.2.2021, zamiast jako zarzutu na tytuł wykonawczy wystawiony w tym samym dniu przez ten organ (numer OS.6236.2.2021) – to jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 122 § 3, art. 33 § 2 pkt 1 i 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz z art. 63 § 1 k.p.a.; b) braku zawiadomienia spółki o przeprowadzonych w dniach 7 grudnia 2022 r., 7 lutego 2023 r. oraz 14 lipca 2023 r. wizjach lokalnych działek o numerach ewidencyjnych [...] i tym samym pozbawienie skarżącej prawa do uczestnictwa w oględzinach nieruchomości – to jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a., c) zaniechaniu rozpoznania (a już tym bardziej przeprowadzenia) wniosku dowodowego skarżącej o dokonanie wizji lokalnej z udziałem osoby uprawnionej delegowanej przez spółkę – czyli naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., co doprowadziło do d) dowolnego rozpatrzenia całokształtu zebranego materiału dowodowego – to jest naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego – co stanowi konsekwencję istotnych uchybień proceduralnych szczegółowo wymienionych w punkcie 1 powyżej – a konkretnie art. 119 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 u.p.e.a. – wskutek nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z jednoczesnym wezwaniem jej do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej (zarzut 1a), w ramach którego skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną kwalifikację jej pisma z dnia 18 sierpnia 2023 r. jako zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 17 lipca 2023 r., znak OS.6236.2.2021, a nie jako "zarzut na tytuł wykonawczy wystawiony w tym samym dniu przez ten organ (numer OS.6236.2.2021)". Skarżąca kasacyjnie była prawidłowo pouczona o przysługujących jej środkach prawnych, a pismo z dnia 18 sierpnia 2023 r. niewątpliwie ma znamiona zażalenia. Skarżąca kasacyjnie wyraźnie wskazała, że "wnosi zażalenie", i precyzyjnie oznaczyła przedmiot zaskarżania ("postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia 17 lipca 2023 r."), jak również sformułowała wnioski typowe dla zażalenia; ponadto zarzuciła w szczególności, że "nałożona kara grzywny jest nadmierna". Pismo, o którym mowa, zostało skierowane – za pośrednictwem Prezydenta Miasta L. – do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, a zatem do organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia. Organy nie miały zatem podstaw, aby odnośne pismo zakwalifikować – wbrew wyraźnie wyrażone woli skarżącej – jako zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Sformułowanie w zażaleniu twierdzeń, które potencjalnie mogłyby być rozważane w ramach czynności zainicjowanych zarzutem, samo przez się nie daje w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do przyjęcia, że został wniesiony właśnie ten środek prawny (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2025 r., III OSK 2269/22). Nie doszło zatem do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 122 § 3, art. 33 § 2 pkt 1 i 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz z art. 63 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku i określonych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1409/20). Z tego względu za niezasadne należało uznać pozostałe sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty 1b-d), bowiem są one zrelatywizowane do okoliczności tudzież czynności istotnych z punktu widzenia podstaw ewentualnych zarzutów (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. – nieistnienie obowiązku; art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. – wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części), a nie z punktu widzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie wyniki wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 7 grudnia 2022 r., 7 lutego 2023 r. oraz 14 lipca 2023 r. oraz zaniechanie przeprowadzenia kolejnej wizji ("na okoliczność, że na terenie nieruchomości nie są składowane odpady") – mają związek z twierdzeniami skarżącej kasacyjnie o nieistnieniu obowiązku. W ramach omawianych zarzutów skarżąca kasacyjnie nie naprowadza na żadne okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla oceny postanowienia o nałożeniu grzywny. "Granice rozpoznania sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia wyznaczają przepisy art. 119-126 u.p.e.a. W ramach kontroli sądowej wydanego w tych granicach rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" (wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., II GSK 48/21). Zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 122 § 3, art. 33 § 2 pkt 1 i 5 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz z art. 63 § 1 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a.; art. 75 § 1 k.p.a. – nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego jest ujmowane jako "konsekwencja istotnych uchybień proceduralnych". W tej sytuacji, skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, niejako w założeniu za nietrafny trzeba też uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, abstrahując od statusu odnośnych przepisów jako przepisów prawa materialnego, nie doszło do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. ("grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego"), art. 121 § 2 u.p.e.a. ("z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł") ani art. 122 § 1 u.p.e.a. ("grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny"). Nawiązując do twierdzeń sformułowanych w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, wypada podkreślić, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że doręczenie tytułu wykonawczego i postanowienia o nałożeniu grzywny było skuteczne, skoro przesyłkę, prawidłowo zaadresowaną, odebrała osobiście osoba uprawniona do odbioru korespondencji i reprezentacji skarżącej. Sąd I instancji prawidłowo uznał też, że wysokość grzywny została w wystarczający sposób uzasadniona. Warto przy tym zauważyć, iż: "Grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym (...). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie tylko koszty wykonania zastępczego, które obciążają zobowiązanego, ale również możliwość umorzenia, zwrotu (w całości lub w części) uiszczonej lub ściągniętej grzywny, czyni ją środkiem mniej uciążliwym od środka jakim jest wykonanie zastępcze" (wyrok NSA z dnia 10 września 2024 r., II OSK 838/23). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.