III OSK 1980/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 97/19 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Stowarzyszenia [...] w G. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od L.K. na rzecz Stowarzyszenia [...] w G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 97/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Stowarzyszenia [...] w G. (dalej: "Stowarzyszenie") z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z [...] lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się do Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dotacji przekazywanych Stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, tj. umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami w latach 2005-2010 i 2013-2015. Wskazała, żeby kserokopie żądanych dokumentów (z pozostawieniem imienia i nazwiska, a z zamazaniem danych osobowych, takich jak adres zamieszkania, NIP itd.) przesłać na jej adres. W piśmie z [...] marca 2016 r. skarżąca zmodyfikowała swój wniosek, wnosząc o przesłanie skanów dokumentów na adres e-mail. Za pismem z [...] marca 2018 r. Stowarzyszenie przesłało skarżącej wnioskowany zbiór dokumentów na płycie DVD. Dokumenty te stanowiły skany żądanych przez skarżącą umów i rachunków, uprzednio zanonimizowane w zakresie wszystkich danych osobowych kontrahentów Stowarzyszenia, w tym imion i nazwisk tych osób. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1, art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 1330 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p.") odmówiło w całości udostępnienia żądanej informacji publicznej. Stowarzyszenie wskazało, że osoby z którymi zawarło umowy o pracę, o dzieło czy zlecenia, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne lub mającymi związek z pełnieniem tych funkcji. Nie znajduje zatem zastosowania art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. Ponadto udostępnienie żądanej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku skarżącej, bez wątpienia stanowiłoby nieuprawnione przetwarzanie danych osobowych ww. osób. Stowarzyszenie jest administratorem danych osobowych i ciąży na nim szczególny obowiązek ochrony danych i troski o ich prawidłowe przetwarzanie, a także przeciwdziałania nieuprawnionemu rozpowszechnianiu danych osobowych. Osoby fizyczne zawierające umowy ze Stowarzyszeniem, nie wyraziły zgody na udostępnianie skarżącej swoich danych osobowych w postaci imion i nazwisk. Stowarzyszenie nadmieniło, że zadośćuczyniło wnioskowi w zakresie, w jakim jest to zgodne z przepisami polskiego prawa oraz prawa europejskiego, przesyłając żądany komplet dokumentów po anonimizacji. Skarżąca wniosła skargę do WSA na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że tożsamość podmiotów zawierających umowy z organem podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Z możliwości tej skarżąca w niniejszym przypadku skorzystała, zatem nie ma podstaw do odrzucenia skargi. WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie orzekło o "odmowie udzielenia informacji publicznej w całości" co może sugerować, że odmawia udzielenia jakiejkolwiek informacji żądanej przez skarżącą, gdy tymczasem w rzeczywistości odmowa dotyczy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych – stron umów zawieranych przez Stowarzyszenie. Fakt udostępnienia zanonimizowanych umów jest pomiędzy stronami niesporny. Spór w sprawie sprowadza się więc do tego, czy Stowarzyszenie jest obowiązane ujawnić imiona i nazwiska osób fizycznych, które zawarły przywołane wyżej umowy ze Stowarzyszeniem, czy też dane te podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. WSA wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 1309/17 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. II SAB/Kr 180/16 oddalającego skargę na bezczynność Stowarzyszenia w udzieleniu informacji publicznej, przy czym zakres wniosku skarżącej był identyczny jak w sprawie niniejszej z tym, że dotyczył umów za lata 2011-2012. Również identycznie jak w sprawie niniejszej Stowarzyszenie udzieliło informacji (skanów umów) z pominięciem wszystkich danych osobowych. WSA wyjaśnił, że dane osobowe stanowią informację. Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej, o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). W tym zakresie u.d.i.p. nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie u.d.i.p. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika z obu omawianych ustaw. Ochrona danych osobowych, jako przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej powinna być więc analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. W ocenie WSA osoby fizyczne, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o dzieło lub zlecenia nie stały się przez to "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA stwierdził ponadto, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1309/17, w tym, że charakter działalności Stowarzyszenia może powodować, że ujawnienie danych osobowych osób fizycznych, z którymi współpracuje, byłoby połączone ze sprowadzeniem na nie różnego rodzaju nieprzyjemności, a nawet szykan. Stowarzyszenie działa bowiem wśród jednej z zamieszkujących na terenie Polski mniejszości etnicznej. Jest oczywistym, że wobec wielu nieprzyjaznych kampanii mających miejsce w ostatnich latach w Polsce wobec różnego rodzaju mniejszości - obawy tego rodzaju nie są przesadzone. Tak więc osoby współpracujące z tego rodzaju organizacjami powinny mieć przeświadczenie, że ich dane osobowe będą podlegały ochronie, a ich ujawnienie będzie następowało wtedy, gdy jest to istotnie niezbędne dla jawności życia publicznego. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") – przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na bezpodstawnym uznaniu kontrahentów łemkowskiego stowarzyszenia – organu – za członków mniejszości łemkowskiej, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie prawa materialnego, - przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż członkom mniejszości łemkowskiej w Rzeczypospolitej Polskiej zagraża szczególne niebezpieczeństwo, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie prawa materialnego, - prawa materialnego, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż domniemywana tożsamość etniczna podmiotów zawierających umowy z organem podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji Stowarzyszenia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w istocie powtórzyła treść powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do wykazania, że Sąd pierwszej instancji swoje orzeczenie oparł na błędnym ustaleniu, iż wszyscy kontrahenci Stowarzyszenia, którzy zawarli z nim umowy, o udostępnienie których wnioskowała Skarżąca są członkami mniejszości etnicznej i z tego tytułu dostęp do informacji publicznej dotyczącej ich imion i nazwisk podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podniesione zarzuty są niezasadne. Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku WSA wynika jednoznacznie, że podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym dane osobowe kontrahentów Stowarzyszenia była ocena, iż nie są to osoby pełniące funkcje publiczne lub mające związek z pełnieniem funkcji publicznych, a zatem że znajduje wobec nich ograniczenie dostępowe, przewidziane w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA szeroko zrelacjonował, jak w judykaturze rozumie się pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" lub "osoby mającej związek z pełnieniem tych funkcji". Podał, że ustalenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną albo ma związek z jej pełnieniem wymaga wykazania, że zajmuje stanowisko wewnątrz szeroko rozumianej struktury władzy publicznej, a nadto, że przysługuje jej kompetencja do realizacji zadań publicznych, posiada uprawnienia decyzyjne w sferze publicznej. Analizując uwarunkowania systemowe stosowania ograniczenia dostępowego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. WSA doszedł do wniosku, że osoby fizyczne, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o dzieło i umowy zlecenia nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne lub mającymi związek z ich pełnieniem. Sam fakt finansowania przedmiotowych umów ze środków pochodzących z dotacji publicznych nie może mieć w tym zakresie przesądzającego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela, nie została ona również zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie ma racji twierdząc, że Sąd pierwszej instancji zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. upatrywał wyłącznie w fakcie, że kontrahenci Stowarzyszenia są członkami mniejszości etnicznej. Sąd pierwszej instancji w końcowej części uzasadnienia powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 1309/17. Zostało ono sformułowane na gruncie sprawy o analogicznym skonfigurowaniu faktycznym. Z zacytowanego fragmentu uzasadnienia powołanego wyroku NSA wynika, że udostępnienie umów zawartych przez Stowarzyszenie z osobami fizycznymi, bez ujawniania ich danych osobowych jest wystarczające dla zrealizowania kontrolnej i weryfikacyjnej funkcji informacji publicznej. Skarżąca może uzyskać informację o treści umów, kwotach wydatkowanych na ich realizację, wzajemnych prawach i obowiązkach stron. Ma więc możliwość zbadać, czy treść umów została sformułowana zgodnie z zasadami właściwymi dla tej kategorii stosunków zobowiązaniowych, czy w umowach nie było klauzul niekorzystnych dla podmiotu wydatkującego środki publiczne i czy kwota wynagrodzenia jest adekwatna do wykonanej pracy. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała stanowiska WSA w tym zakresie. Nie podważała przyjętej przez WSA oceny charakteru przedmiotowych umów oraz wynikających z niej praw i obowiązków kontrahentów Stowarzyszenia. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej nie ma zatem możliwości weryfikacji ocen prawnych sformułowanych w tej materii przez Sąd pierwszej instancji. Należy zgodzić, ze skarżącą kasacyjnie, że w cytowanym przez WSA fragmencie uzasadnienia wyroku NSA znajduje się stwierdzenie, że kontrahenci Stowarzyszenia należą do łemkowskiej mniejszości etnicznej, jednak przedmiotowe stwierdzenie - po pierwsze – odnosiło się do ustaleń poczynionych w innej sprawie – a po drugie – nie stanowiło podstawy formułowania przez WSA ocen prawnych przesądzających o oddaleniu skargi. Podstawą tych ocen było ustalenie, że treść umów zawieranych przez Stowarzyszenie nie daje podstawy do przyjęcia, że osoby będące stronami tych umów pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji. W tym zakresie wyrok WSA nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz błędnego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należało zweryfikować negatywnie. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepisy określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego zaliczając do nich zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, którego elementu nie zawiera uzasadnienie wyroku kwestionowanego skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnych uchybień w tym zakresie. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej świadczy o tym, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć ustalenia faktyczne poczynione przez WSA, co z założenia nie może wywołać oczekiwanych skutków procesowych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach:, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego – wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6413/21. Uwzględniając przedstawione oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200, art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie, Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.