III OSK 1966/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 373/23 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 6 grudnia 2022 r., nr 26/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 373/23, oddalił skargę T. G. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 6 grudnia 2022 r., nr 26/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] w dniu 9 listopada 2021 r. skierował emerytowanego funkcjonariusza służby więziennej T. G. (dalej: "skarżący") w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Prawomocnym orzeczeniem Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu (dalej" "RKL" lub" "organ I instancji") z 23 września 2021 r., nr RKL Wr 1473-2021/F/SW, skarżący uznany został za inwalidę III grupy w związku ze służbą, nie orzeczono zaś związku inwalidztwa ze szczególnymi warunkami lub właściwościami pełnionej wcześniej służby. Wobec powyższego RKL nie znalazła podstaw prawnych do ustalenia uszczerbku na zdrowiu i decyzją z 5 października 2022 r., nr 184/2022 RKL, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.; dalej: "u.k.l.") umorzyła postępowanie orzecznicze w całości. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL" lub "organ II instancji") decyzją z 6 grudnia 2022 r., nr 26/2022, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję RKL. Centralna Komisja Lekarska przychyliła się do stanowiska Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu uznającego, że postępowanie orzecznicze w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że aby prowadzić postępowanie orzecznicze zainicjowane wnioskiem Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] 9 listopada 2021 r. u skarżącego powinno uprzednio być orzeczone istnienie związku pomiędzy schorzeniem a szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jak zaś wynika z akt postępowania, w prawomocnym orzeczeniu RKL nr RKLWr 1473/F/SW z 23 września 2021 r. orzeczono u skarżącego inwalidztwo III grupy w związku ze służbą, ale nie w związku z "wypadkiem-chorobą powstałą wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby" z powodu zaburzeń nerwicowych upośledzających sprawność ustroju. Organ II instancji zaznaczył również, że RKL rozpoznała również inne, współistniejące schorzenia, zaznaczając przy tym, iż nie sięgają one granic inwalidztwa w określonych w u.k.l. warunkach. Powyższe zdaniem CKL oznaczało, że pojawienie się w toku postępowania ustawowych przesłanek uniemożliwiających jego zakończenie poprzez wydanie decyzji merytorycznej, skutkować musi umorzeniem postępowania orzeczniczego w całości. Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 373/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organów w kwestii umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, zgodnie z art. 105 k.p.a. Sąd podkreślił, że skarżący został skierowany na komisję lekarską celem ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zaznaczył, że aby prowadzić postępowanie orzecznicze w ww. zakresie u skarżącego powinno uprzednio być orzeczone istnienie związku pomiędzy schorzeniem a szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jak zaś wynika z akt postępowania, w prawomocnym orzeczeniu RKL z 23 września 2021 r. u skarżącego orzeczono inwalidztwo III grupy w związku ze służbą (z powodu zaburzeń nerwicowych upośledzających sprawność ustroju), ale nie w związku z "wypadkiem-chorobą powstałą wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby". Z uwagi na fakt, że w przypadku występującego u skarżącego schorzenia nie stwierdzono, by spowodowane nim inwalidztwo pozostawało w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania orzeczniczego w celu ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu. Z tego też względu Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji prezentowanej w skardze uznając, że przywołane przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1448 ze zm.; dalej: "ustawa odszkodowawcza") znajdują zastosowanie, jeśli rozpoznane schorzenie powstało w określonych w tej ustawie warunkach. Sąd nie zgodził się również ze skarżącym, że przepisy ww. ustawy stanowią uszczegółowienie zasad, na podstawie których komisje lekarskie orzekają związek schorzenia ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Komisje lekarskie orzekają bowiem na podstawie przepisów ustawy o komisjach lekarskich i rozporządzeń wydanych w ramach delegacji zawartych w tej ustawie. Sąd wskazał również, że skarżący błędnie interpretuje treść zaskarżonej decyzji. Przedmiotem tego orzeczenia nie jest bowiem ustalenie związku rozpoznanych u skarżącego schorzeń na potrzeby świadczeń emerytalno-rentowych, lecz ustalenie tego związku w odniesieniu do schorzenia, które zostało objęte zwolnieniem lekarskim, które było przedmiotem badania w toku tego postępowania. Orzeczenie zaś, które daje podstawę do ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu to orzeczenie nr RKL z 23 września 2021 r., które brała pod uwagę CKL wydając zaskarżoną decyzję. Skarżący od powyższego orzeczenia wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 4 u.k.l. oraz art. 9 pkt 2 i art. 31 ustawy odszkodowawczej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i oddalenie skargi od decyzji na skutek bezpodstawnego przyjęcia za prawidłową decyzji organu administracyjnego o umorzeniu postępowania w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego na skutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w Słubie Więziennej jako bezprzedmiotowego i powiązania podstaw do umorzenia postępowania z orzeczeniem RKL z dnia 23 września 2021 r. nr RKL Wr 1473/F/SW, podczas gdy komisja lekarska zobowiązana była rozpoznać sprawę i orzec co do jej istoty. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji RKL z dnia 5 października 2022 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z punktem 1 tej jednostki redakcyjnej nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. co do zasady oznacza, iż sąd administracyjny nie jest w ogóle właściwy do rozpoznania sprawy, a wobec tego skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy podnieść, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Z przepisów ustawy wynika, że komisje te, na podstawie badań, oceniają zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (art. 1 ust. 1 u.k.l.). Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia ww. komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por.m.in. wyroki NSA z: 21 maja 2015 r., I OSK 2978/13 i 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2022 r., III OZ 27/22). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie, związku schorzeń ze służbą i ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por.m.in. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10; 29 maja 2008 r., II OSK 667/08; 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167; uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97 oraz postanowienia NSA z: 21 lutego 2013 r., I OSK 251/13 i 3 lutego 2022 r., III OZ 27/22). Prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015 r., wynika iż: "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast druga grupa to orzeczenia związane z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej". Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na skutek wydanego w dniu 9 listopada 2021 r. przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] skierowania skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego w skutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Rozstrzygnięcie to nie dotyczy zatem ustalenia kategorii zdolności do służby w rozumieniu omówionej pierwszej grupy orzeczeń, na które służby skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga T. G. winna zostać odrzucona jako niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego. Z omówionych względów zarzut skargi kasacyjnej nie podlega w ogóle ocenie, bowiem odnosi się do meritum sprawy i oceny merytorycznej zaskarżonego orzeczenia, natomiast - jak już wskazano - do merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w omówionym zakresie przed sądem administracyjnym dojść nie mogło. Nie zmienia powyższego fakt, iż orzeczenie to przybrało formę decyzji oraz jego wyłącznie procesowy charakter. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.