III OSK 1946/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. skargi kasacyjnej K.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2206/23 w sprawie ze skargi K.K. na ofertę PKP [...] z dnia 13 października 2023 r. w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2206/23, odrzucił skargę K.K. na ofertę PKP [...] z dnia 13 października 2023 r. w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że K.K. wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2023 r. zwrócił się do PKP [...] o wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana, tj. danych dynamicznych w formacie przeznaczonym do odczytu maszynowego, które udostępniane są na stronie [...], w szczególności: a) plan/rozkład danego kursu pociągu (lista stacji handlowych danego kursu pociągu wraz z rozkładowymi godzinami przyjazdu i odjazdu); b) dane o bieżącym opóźnieniu na każdej ze stacji handlowych (opóźnienie przyjazdu oraz opóźnienie odjazdu); c) aktualna pozycja pociągu. Skarżący wskazał cel komercyjny - stworzenie portalu dotyczącego opóźnień pociągów, pozwalającego prognozować możliwe opóźnienia oraz prosił o udostępnienie danych przez API. Spółka w piśmie z dnia 13 października 2023 r. przesłała skarżącemu ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystania wnioskowanych danych oraz informację o wysokości opłat. Wskazała też, że nie posiada informacji o aktualnej pozycji pociągu na trasie, a tymi informacjami mogą dysponować przewoźnicy kolejowi. Spółka pouczyła skarżącego, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1524, dalej "ustawa") od przedstawionej oferty nie przysługuje sprzeciw, a skarżący w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty zawiadamia Spółkę o przyjęciu oferty. Brak zawiadomienia o przyjęciu oferty we wskazanym terminie od dnia otrzymania oferty jest równoznaczny z wycofaniem wniosku. W takich okolicznościach skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedstawioną przez PKP [...] ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystania. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi względnie o umorzenie postępowania, gdyż sprawa nie dotyczy spraw będących w kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu, wskazując, że kognicji sądów administracyjnych określono w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w P.p.s.a. nie ma definicji czynności lub aktu (sprawy) z zakresu administracji publicznej. Należy zatem przyjąć, że chodzi o wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Za takie można uznać akty lub czynności, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Spółka, która sformułowała ofertę i przedstawiła ją skarżącemu nie jest ani organem administracyjnym, ani nie podejmuje działań władczych, zagrożonych użyciem przymusu państwowego, choć są to działania odnoszące się do konkretnego podmiotu. Spółka ponadto nie jest organem administracyjnym sensu stricto, a jedynie podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Oferta, stanowiąca pojęcie prawa cywilnego, nie jest też podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spółka, składając ofertę, wyraża aprobatę co do stałego dostępu do informacji z sektora publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, gdy informacje te: 1) nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej lub w portalu danych; 2) są udostępniane w innym systemie teleinformatycznym niż określony w pkt 1 i nie zostały określone warunki ponownego wykorzystywania lub opłaty za ponowne wykorzystywanie albo nie poinformowano o braku takich warunków lub opłat; 3) będą wykorzystywane na warunkach innych niż zostały dla tych informacji określone; 4) są udostępniane lub zostały przekazane na podstawie innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Z art. 39 ust. 2 ustawy wynika, że wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego może dotyczyć umożliwienia ponownego wykorzystywania w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego. Z art. 42 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2: 1) składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie oraz informacje dotyczące dostępności informacji sektora publicznego, przy czym od oferty nie przysługuje sprzeciw; 2) informuje o braku możliwości ponownego wykorzystywania w sposób wskazany we wniosku lub ze względu na format, w jakim informacje sektora publicznego miałyby być udostępniane; 3) odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego; przepisy art. 41 ust. 4-6 stosuje się. Art. 42 ust. 2 ustawy stanowi, że wnioskodawca w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty zawiadamia podmiot zobowiązany o przyjęciu oferty. Przepis art. 41 ust. 2 zdanie drugie stosuje się. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem: "Brak zawiadomienia o przyjęciu oferty w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty jest równoznaczny z wycofaniem wniosku". Z powyższych przepisów ustawy wynika, że bezskuteczny upływ terminu 14-dniowego na przyjęcie oferty oznacza, że wnioskodawca cofnął wniosek i nie jest możliwe prowadzenie dalszego postępowania. W związku z tym należy przyjąć, że oferta, która nie została przyjęta przez wnioskodawcę, nie wiąże i nie może podlegać kontroli. Oferta, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy, co do której nie przysługuje sprzeciw i która zawiera warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie oraz informacje dotyczące dostępności informacji sektora publicznego - stanowi pozytywną ocenę wyrażoną przez Spółkę co do możliwości ponownego wykorzystywania zgromadzonej i przechowywanej w Jej systemie teleinformatycznym informacji sektora publicznego. Powyższe wskazuje, że oferty, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy nie można uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętą w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Wyrażenie bowiem przez Spółkę aprobaty ponownego wykorzystania danych sektora publicznego i przedłożenie skarżącemu oferty co do stałego dostępu do informacji nie jest ani aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Oferta wiąże wnioskodawcę jedynie przez krótki czas - 14 dni - od dnia jej doręczenia. W tym terminie wnioskodawca może ją przyjąć. Po upływie 14-dniowego terminu oferta upada i również z tego względu nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego. Do oferty nie mają też zastosowania przepisy k.p.a. Warto bowiem podkreślić, że w świetle art. 43 ust. 2 ustawy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r., poz. 775 i 803) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie i tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie. Tym samym przepisów k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do oferty, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy. Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem i zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 42 ust. 1 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że oferta, o której jest w nim mowa jest pojęciem prawa cywilnego i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej; 2. Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, a w szczególności jej motywu 42, poprzez jego nieuwzględnienie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje środek odwoławczy od rozstrzygnięć organu, które powodują negatywne w zakresie zastosowanych zasad pobierania opłat; 3. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna podczas, gdy dotyczyła ona innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na względzie powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstawy do jej uwzględnienia. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarga jest w niniejszej sprawie niedopuszczalna podczas, gdy dotyczyła ona innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy k.p.a., jak również ustawy wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zatem zasadnicze znaczenie ma kwalifikacja zaskarżonej oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania wedle kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. czy zaskarżona oferta dotyczy uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4) dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmuje władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, iż odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak. Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, nr 5, poz. 51, s. 350 – 351). Powyższe prowadzi do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Tym samym przedmiotem kontroli sądowej może być konkretna czynność podjęta przez organ administracji publicznej, o określonej treści, będąca zarazem wynikiem stosowania przez ten organ prawa - w postaci - konkretyzacji prawa materialnego, wyrażonej w określonej formie. O ile złożona skarżącemu kasacyjnie oferta nie jest decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, jak również ma charakter zewnętrzny, tj. została skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo podmiotowi przedstawiającemu ofertę; została skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata (skarżącego kasacyjnie), to jednak nie spełnia pozostałych warunków uznania za akt lub czynność. Przedstawiona skarżącemu kasacyjnie oferta zawierająca warunki ponownego wykorzystywania nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, tj. nie stanowi władczego działania, którym adresat oferty jest związany, nie jest zagrożona użyciem przymusu państwowego; uprawnienia lub obowiązki nałożone ofertą nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, lecz ewentualnej zawartej umowy o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Posiadanie informacji przez podmiot zobowiązany do udostępnienia lub przekazania informacji sektora publicznego nie jest jednoznaczne z tym, że podmiot ten podejmuje działania z zakresu administracji publicznej. Złożenie oferty stanowi oświadczenie woli ze strony podmiotu zobowiązanego kierowane do wnioskodawcy – potencjonalnego użytkownika na stały dostęp przez wnioskodawcę do zgromadzonej i przechowywanej w zasobach podmiotu zobowiązanego informacji sektora publicznego. Przedstawienie oferty jest zatem czynnością z zakresu prawa cywilnego, która zmierza do zawarcia umowy w trybie ofertowym i która wykonuje skutki cywilnoprawne. Przyjęcie oferty jest równoznaczne z zawarciem umowy o treści określonej w ofercie w zakresie warunków za ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Stwierdzić zatem należy, że oferta zawierająca warunki ponownego wykorzystywania nie stanowi aktu ani czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie spełnia bowiem wszystkich kryteriów przewidzianych dla tej formy działania organu. Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru złożonej oferty, jak i braku możliwości wniesienia skargi na taką ofertę jest prawidłowe. Dlatego też podjętemu rozstrzygnięciu nie można było zarzucić skutecznie naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ było ono zgodne z zawartą w tym przepisie kompetencją Sądu do odrzucenia skargi w takiej sytuacji. W konsekwencji powyższych rozważań, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 ustawy, bowiem przedłożona wnioskodawcy oferta, o czym była mowa wyżej, jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i która wykonuje skutki cywilnoprawne. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.