III OSK 1938/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 803/23 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 31 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 31 października 2023 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 14 września 2023 r. Starosta Koniński nałożył na spółkę grzywnę w wysokości 30.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w pkt II decyzji Starosty Konińskiego z 3 marca 2023 r., ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł, wezwał spółkę do wykonania obowiązku określonego w decyzji z 3 marca 2022 r. do 16 grudnia 2023 r. oraz do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z 3 marca 2023 r. cofnął spółce bez odszkodowania zezwolenie na przetwarzanie odpadów metodą R3 (recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki, w tym kompostowanie i inne formy przekształcania) na terenie zakładu zlokalizowanego w [...], przy ul. [...] 6, udzielone spółce na podstawie decyzji Starosty Konińskiego z 7 kwietnia 2017 r. W punkcie II decyzji z 3 marca 2023 r. spółka została zobowiązana do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku, w ramach prowadzonej działalności objętej zezwoleniem, na własny koszt, w terminie do 30 czerwca 2023 r. Spółka nie wniosła odwołania od tej decyzji, która stała się prawomocna. Pomimo upływu zakreślonego terminu, spółka nie wykonała obowiązków wynikających z decyzji, o czym świadczą wyniki kontroli z 26 lipca 2023 r. Upomnieniem z 14 sierpnia 2023 r. spółka została wezwania do wykonania obowiązku. Uzasadniając nałożenie grzywny w celu przymuszenia, organ I instancji stwierdził, że jest to najmniej uciążliwy środek egzekucyjny, a motywując jej wysokość – że musi być odczuwalna i stanowić dolegliwość dla zobowiązanego, ponieważ tylko wtedy odniesie skutek. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka. Postanowieniem z 31 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy postanowienie Starosty Konińskiego z 14 września 2023 r. Spółka wniosła skargę na postanowienie z 31 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Oddalając skargę Sąd I Instancji podzielił stanowisko organów, wyjaśniając, że zastosowanie innego środka egzekucyjnego – jakim w tym przypadku mogło być tylko wykonanie zastępcze – było niecelowe w rozumieniu art. 119 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Wykonanie zastępcze byłoby bowiem środkiem bardziej uciążliwym dla spółki, która jako podmiot wyspecjalizowany w gospodarowaniu odpadami dysponuje możliwościami technicznymi wykonania obowiązku we własnym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, wysokość grzywny została ustalona w granicach uznania administracyjnego organu. Ponadto, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący braku ustaleń odnośnie do sytuacji majątkowej zobowiązanego, ponieważ organy nie były zobligowane do czynienia takich ustaleń. Sąd I instancji podkreślił także, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zobowiązanemu służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie zarzutem w sprawie egzekucji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 29 § 1 u.p.e.a. w związki z art. 34 § 4 u.p.e.a. przez zaniechanie ustosunkowania się do wskazanego zarzutu, zaniechanie merytorycznego rozpoznania przedmiotowej sprawy pod katem zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i wniosków, 2. art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 10 i art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. przez "wyrażenie akceptacji" dla tytułu wykonawczego sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa, "nadto uniemożliwiający kontrolę proponowanych środków egzekucyjnych w świetle zasady najmniejszej uciążliwości", co mogło nastąpić wyłącznie w postępowaniu w przedmiocie zgłoszonych zarzutów 3. art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia oceny wysokości nałożonej grzywny, a w toku postępowania nie dokonano żadnych ustaleń odnośnie do sytuacji majątkowej zobowiązanego, co przedkłada się na fakt, że rozstrzygnięcie organu w tej części nie poddano kontroli sądu, nałożenie grzywny w wysokości niemal górnej granicy nie zostało w zasadzie w ogóle uzasadnione i jako nieodnoszące się do okoliczności faktycznych jest dowolne, 4. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wymierzenie grzywny, co nie pozwala na "kontrole", czy zachodziła celowość nałożenia grzywny na tym etapie postępowania, postępowanie poprzedzające nałożenie grzywny nie zawiera jakichkolwiek ustaleń, czy przedmiotowy obowiązek został wykonany czy też nie, a jeśli nie, to z jakiego powodu, "a ponadto nierozpoznanie istoty sprawy, co winno skutkować uchyleniem obu postanowień", 5. art. 7 i art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w przedmiotowej sprawie, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności, jak i zaniechanie podjęcia przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia niniejszej sprawy, 6. art. 6 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę do nałożenia grzywny, podczas gdy zobowiązany od wykonania obowiązków nie uchylał się, a niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli zobowiązanego, 7. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Konińskiego z dnia 14 września 2023 r.". Ponadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a ponadto zostały częściowo nieprawidłowo sporządzone. Część zarzutów nie zawiera ponadto szerszego uzasadnienia. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które zarzuty są zarzutami naruszenia prawa procesowego, a które zarzutami naruszenia prawa materialnego, co jest konieczne w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto zarzuty zawierają liczne uchybienia językowe (fragmenty zaznaczone cudzysłowem w części sprawozdawczej niniejszego wyroku), a wnioski procesowe dotyczą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie i decyzji organu I instancji, pomimo, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji było postanowienie. Samo uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne, opiera się na ogólnych rozważaniach dotyczących przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz powiela błędy i sprzeczności, do których odniósł się już Sąd I instancji. Dotyczy to przede wszystkim nieprawidłowego wskazania, że maksymalna wysokość grzywny może wynosić 10 000 zł przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "akta sprawy potwierdzają zaś, że organ I instancji, nie podjęły ustaleń i nie wyjaśniły dostatecznie, jakimi konkretnie przesłankami kierowały się nakładając grzywnę w niemal maksymalnej wysokości 30.000 złotych". Natomiast stosownie art. 121 § 2 u.p.e.a., nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Nie jest zatem tak, że maksymalna wysokość grzywny mogła wynosić w tej sprawie 10 000 zł (bo kwota ta dotyczy osób fizycznych, a nie spółek), jak i nie wymierzono grzywny w "niemal maksymalnej wysokości", ale w wysokości 3/5 (60%) dopuszczanej ustawowo kwoty. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym organy obu instancji prawidłowo uzasadniły zarówno wybór zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i wysokość wymierzonej grzywny w celu przymuszenia. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że alternatywą dla grzywny w celu przymuszenia było wykonanie zastępcze, a więc środek egzekucyjny bardziej dotkliwy dla zobowiązanego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, grzywna w celu przymuszenia nie jest najdalej idącym środkiem egzekucyjnym. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wysokość nałożonej grzywny znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, z którego wynikają istotne dla tej kwestii okoliczności. Przede wszystkim wysokość nałożonej grzywny nie jest za wysoka w stosunku do kosztów usunięcia takiej ilości zgromadzonych odpadów (obejmujących zwłaszcza koszty załadunku, transportu, rozładunku, jak i następnie ich utylizacji), a także kosztów ewentualnych negatywnych skutków w środowisku wodno-gruntowym, jakie może powodować niewłaściwe składowanie odpadów, w tym także kosztów specjalistycznych badań próbek gruntu. Grzywna jest więc adekwatna do skali potencjalnego zagrożenia dla środowiska, jakie wynika z przedłużającego się stanu niewykonywania przez spółkę egzekwowanego obowiązku usunięcia odpadów. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że organy nie były zobowiązane wymierzając grzywnę w celu przymuszenia dokonywać analizy sytuacji majątkowej spółki. Zgodnie bowiem z art. 122 § 3 u.p.e.a., "zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny". Alternatywne ujęcie tych środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku i określonych w art. 33 u.p.e.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25.04.2023 r., II OSK 1409/20, LEX nr 3602154 i orzeczenia tam przywołane). W konsekwencji w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., ponieważ zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. wyrok NSA z 17.04.2023 r., II OSK 2954/20, LEX nr 3559000). Zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym spółka nie złożyła. Zarzuty podnoszące wadliwość tytułu egzekucyjnego oraz naruszenia obowiązku organów zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu nie zostały uzasadnione. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.