III OSK 1918/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 101/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2024 r. nr SKO.60.95.2024 w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej "WSA w Olsztynie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 101/25, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w [...] (dalej "stowarzyszenie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej "Kolegium" lub "SKO") z dnia 13 grudnia 2024 r., nr SKO.60.95.2024, w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński (dalej "Starosta") udzielił [...] Sp. z o. o. w [...] (dalej "spółka" lub "inwestor") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych. Postanowieniem z dnia 4 października 2024 r., Starosta, po rozpoznaniu wniosku stowarzyszenia z dnia 17 września 2024 r. w punkcie 1 wyjaśnił wątpliwości co do treści powołanej decyzji w zakresie pytania nr 2 wniosku: czy decyzja zezwala na eksploatację zbiorników podziemnych – przez stwierdzenie, że przedmiotowa decyzja pozwala na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych, opisanej we wniosku o wydanie pozwolenia wraz z całym wyposażeniem, jednak bez określenia, czy zbiorniki są podziemne, czy naziemne. Organ udzielił również odpowiedzi pytanie nr 2a wniosku: dla ilu i jakiej wielkości zbiorników podziemnych wydano zgodę na eksploatację w tej decyzji – przez stwierdzenie, że decyzja pozwala na prowadzenie przedmiotowej instalacji i wszystkich zbiorników, które były objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia, wchodzących w jej skład; nie ustalano podczas postępowania, które zbiorniki są podziemne, w związku z tym decyzja nie określa ani ich ilości, ani wielkości. W punkcie 2 postanowienia starosta odmówił wyjaśnienia pozostałych wątpliwości, tj. w zakresie pytań: Kiedy w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji starosta odbywał wizyty w przedsiębiorstwie inwestora, jaki cel miały te wizyty i czy organ kontrolował wszystkie części instalacji, które zostały objęte postępowaniem administracyjnym, zakończonym wydaniem ww. decyzji, a jeśli nie, to których części instalacji nie kontrolował i dlaczego? (pytanie 1 wniosku); Czy zbiorniki podziemne należały w momencie wydawania decyzji do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko? (pytanie 2.b wniosku); Jakie jest przeznaczenie zbiorników podziemnych? (pytanie 2.c wniosku); Czy zbiorniki podziemne na terenie spółki miały być potrzebne do procesu technologicznego prowadzonego w instalacji objętej decyzją? (pytanie 2.d wniosku); Czy do zbiorników podziemnych miały prowadzić podziemne czy naziemne rurociągi? (pytanie 2.e wniosku); Od kiedy starosta posiada wiedzę o istnieniu zbiorników podziemnych i ich przeznaczeniu? (pytanie 3 wniosku). Na skutek zażalenia stowarzyszenia, Kolegium postanowieniem z dnia 13 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 4 października 2024 r. Kolegium stwierdziło, że Starosta wyjaśnił wątpliwości stowarzyszenia w części dotyczącej pytań, czy decyzja z dnia 24 czerwca 2019 r. zezwala na eksploatację zbiorników podziemnych oraz dla ilu i jakiej wielkości zbiorników podziemnych zgodę na eksploatację wydano w odnośnej decyzji. Starosta jednoznacznie wskazał, że decyzja zezwala na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych opisanej we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego wraz z całym wyposażeniem, jednak bez określenia czy zbiorniki są podziemne, czy nadziemne. Decyzja pozwala na prowadzenie przedmiotowej instalacji i wszystkich zbiorników, które były objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego, wchodzących w jej skład, przy czym podczas postępowania nie ustalano, które zbiorniki są podziemne, w związku z tym decyzja nie określa ani ich ilości, ani wielkości. Co do pozostałych kwestii objętych wnioskiem stowarzyszenia Kolegium podzieliło stanowisko Starosty, że nie dotyczą one wątpliwości co do osnowy decyzji czy użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, wniosek w istocie zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj.: przeznaczenia zbiorników podziemnych, określenia, czy zbiorniki podziemne są potrzebne do procesu technologicznego prowadzonego w zakładzie inwestora, sposobu połącznia zbiorników (rurociągi podziemne lub naziemne), wskazania, od kiedy Starosta ma wiedzę o istnieniu przedmiotowych zbiorników, przebiegu kontroli zakładu spółki, kwalifikacji zbiorników podziemnych w kontekście rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – co nie jest dopuszczalne w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. stowarzyszenie złożyło skargę do WSA w Olsztynie na postanowienie Kolegium z dnia 13 grudnia 2024 r. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że Starosta wyjaśnił treść decyzji, gdyż stwierdzenie, że w pozwoleniu zintegrowanym zezwolił na eksploatację takich urządzeń, jak we wniosku inwestora niczego nie wyjaśnia, zaś w pozostałym zakresie nie był zobowiązany do udzielenia wyjaśnień, ponieważ wszystkie pytania/wątpliwości dotyczyły treści pozwolenia zintegrowanego; 2) art. 113 § 2 k.p.a. przez odmowę wyjaśnienia wątpliwości wskazanych we wniosku, wynikającą z błędnego przyjęcia, że w części, w której Starosta odmówił udzielenia wyjaśnień, wniosek nie zmierza do wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień obu instancji. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W dniu 29 kwietnia 2025 r. WSA w Olsztynie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji dokonał wykładni art. 113 § 2 k.p.a. i wskazał, że organ I instancji w sposób zrozumiały wyjaśnił, dlaczego udzielił odpowiedzi właśnie na dwa z ośmiu zadanych mu pytań. Tym samym słusznie postąpiło Kolegium, akceptując taki tok rozumowania. Stwierdzenie, że decyzja nie rozróżnia zbiorników podziemnych i naziemnych, ani nie określa ich wielkości oraz ilości, gdyż nie wymagają tego przepisy prawa jest tak zrozumiałe i precyzyjne, że nawet nie sposób jest sobie wyobrazić, jakie są wątpliwości w tym przedmiocie i jak miałoby nastąpić ich wyjaśnienie. Jeżeli strona skarżąca miała odmienne stanowisko co do konieczności wyszczególnienia w pozwoleniu zintegrowanym rodzaju zbiorników, ich ilości i wielkości to zastrzeżenia swoje w tej kwestii powinna zawrzeć w odwołaniu lub skardze. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można wprowadzać do decyzji jakichkolwiek nowych unormowań. Organ rozpoznający taki wniosek może odnosić się tylko do treści zawartych w decyzji, a nie treści, których nie ma, a które zdaniem wnioskodawcy powinny się tam znaleźć. Sąd I instancji – zaznaczając, że dotychczasowe stwierdzenia odnosiły się do pytań zawartych w pkt 2 oraz 2a) – zwrócił uwagę na to, że pomimo formalnego rozstrzygnięcia w sentencji postanowienia organu I instancji o odmowie wyjaśnienia wątpliwości w zakresie pytań oznaczonych jako 2b), 2c), 2d) oraz 2e) w rzeczywistości odniesienie się do zawartych tam pytań w uzasadnieniu jest bardzo zbliżone jak do pytań zawartych w pkt 2 oraz 2a). Organy obu instancji oceniły, że przepisy prawa nie zobowiązywały ich do określenia w decyzji szczegółowych informacji o rodzaju zbiorników wchodzących w skład instalacji, gdyż przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie było ustalenie wszystkich parametrów wyposażenia instalacji, ale ocena oddziaływania na środowisko. Nadto w zakresie pytania, czy zbiorniki można ocenić jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko –słusznie stwierdzono, że ustaleń tych dokonuje się w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Odnosząc się do pytań sformułowanych w pierwszym i trzecim punkcie wniosku, Sąd I instancji stwierdził, że pytania te nawet nie dotyczą treści decyzji (w tym sensie co poprzednio omówione), bowiem strona skarżąca w ogóle nie stara się wykazać, że treść odpowiedzi wpłynie na to, że decyzja o pozwoleniu zintegrowanym stanie się np. bardziej zrozumiała. Oba te pytania dotyczą w zasadzie nie tylko tego, kiedy starosta wykonywał określone czynności w ramach prowadzonego postępowania; przede wszystkim zaś tego, "kiedy odbywał wizyty w firmie [...], albo "od kiedy posiada wiedzę o istnieniu w/w zbiorników". W żadnym przypadku powyższe zagadnienia nie mogą być uznane za takie, których wyjaśnienia można dokonać w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, z treści zażalenia i skargi można wyprowadzić wniosek, że stowarzyszenie w trybie omawianej instytucji dąży do wykazania, że pozwolenie zintegrowane nie zostało prawidłowo wydane i nie jest kompletne, gdyż nie wskazuje na ilość zbiorników podziemnych, ich przeznaczenie i wielkość oraz sposób eksploatacji. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie, że stowarzyszenie stara się prowadzić polemikę z treścią decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. Za pomocą instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie można żądać zmiany treści decyzji i nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, gdyż merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. Kolegium nie ograniczyło się do przywołania treści art. 113 § 2 k.p.a. i wykładni tego przepisu, lecz odniosło się do realiów rozpoznawanej sprawy, czego skutkiem była prawidłowa konkluzja, że kwestie podnoszone przez stowarzyszenie wykraczają poza ramy zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 4 lipca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2025 r. wywiodło stowarzyszenie (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. (poprzez ich niezastosowanie) w związku z art. 113 § 2 k.p.a. w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez SKO (w wcześniej Starostę) art. 113 § 2 k.p.a. wyrażające się w wadliwym uznaniu przez organy administracji, że: a) Starosta wyjaśnił treść decyzji (punkt 1 i 2 postanowienia Starosty – pytanie 1 i 2a wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 września 2024 r.), choć eksplikacja, że organ ten w pozwoleniu zintegrowanym "zezwolił na eksploatację takich urządzeń, jak we wniosku inwestora", niczego nie wyjaśnia; b) w pozostałym zakresie Starosta nie był zobowiązany do udzielenia wyjaśnień, choć wszystkie pytania/wątpliwości dotyczyły treści pozwolenia zintegrowanego, a głownie zbiorników podziemnych; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a. poprzez brak uargumentowania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku dlaczego pytania 2b, 2c, 2d, 2e z wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 września 2024 r. wykraczają poza ramy zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., podczas gdy analiza tych pytań powinna doprowadzić do konkluzji, że dotyczą one wyjaśnienia treści pozwolenia zintegrowanego. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowień obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 113 § 2 k.p.a., które nastąpiło – zdaniem skarżącego kasacyjnie – "poprzez brak uargumentowania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku dlaczego pytania 2b, 2c, 2d, 2e z wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 września 2024 r. wykraczają poza ramy zastosowania art. 113 § 2 k.p.a." (zarzut drugi). Art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji wyraźnie wskazał powody, dla których podzielił stanowisko organu i uznał, że organ w sposób prawidłowy i zrozumiały wyjaśnił przesłanki udzielenia wyjaśnień w odniesieniu do dwóch z ośmiu pytań i przesłanki odmowy w odniesieniu do pozostałych. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. W zarzucie pierwszym – poza przepisami wynikowymi (art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.) – powołany został art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W ramach zarzutu, o którym mowa, skarżący kasacyjnie wskazuje na wadliwe uznanie, że Starosta wyjaśnił treść decyzji w zakresie dwóch kwestii (punkt 1 i 2 postanowienia Starosty – pytanie 1 i 2a wniosku Stowarzyszenia z dnia 17 września 2024 r.), i wadliwe uznanie, że w pozostałym zakresie Starosta nie był zobowiązany do udzielenia wyjaśnień. Odnosząc się do tego zarzutu, trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że: "Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym" (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., I GSK 1332/21). Działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest jedynie wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 289); nie dokonuje on zatem przynależnej do procesu stosowania prawa subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej. "W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji" (wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., II OSK 272/22). Co więcej: "Zakres instytucji wyjaśnienia treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. Ponadto, w zakresie wstępnych ustaleń organu wyjaśniającego leży stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub w sposób, na gruncie którego wyraźnie dopuszczalne byłyby różne i przynajmniej częściowo wykluczające się wyniki jej wykładni" (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK 1298/10). Instytucja wyjaśnienia treści decyzji powinna być stosowana w zasadzie jedynie w stosunku do samej osnowy decyzji, a w stosunku do uzasadnienia tylko wówczas, gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. M. Wojtuń, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 689). "Jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest jasne i zrozumiałe, wyraźnie oznaczono w niej strony, wskazano przedmiot, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, wydając decyzję, to nie można zarzucić, że treść takiej decyzji sformułowana jest w sposób niejasny, niejednoznaczny, czy też budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia (zob. M. Dyl, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 499 oraz powołane tam orzecznictwo). Skoro istotą postanowienia z art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie, jak organ rozumiał własną decyzję, to zakres jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwzględnieniem kryterium legalności pozostaje ograniczony. Ocenie podlega zasadniczo tylko to, czy istniała obiektywna wątpliwość co do treści decyzji, czy sformułowane przez organ wyjaśnienie jest do tej wątpliwości zrelatywizowane i czy poza nią nie wykracza, innymi słowy, czy nie zawiera w sobie istotnej "nowości". To, że wyjaśnienie jest inne niż oczekiwała strona, nie przesądza o jego wadliwości. Kontrola postanowienia z art. 113 § 2 k.p.a. w żadnym razie nie może się przerodzić w kontrolę odnośnej decyzji – dotyczy to także tego jej elementu, który był przedmiotem wyjaśnienia. Ewentualna wadliwość decyzji, w tym również w zakresie wspomnianego elementu, może być weryfikowana tylko w przewidzianych prawem trybach. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu I instancji co do tego, że nie ma podstaw do kwestionowania zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim organ wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji i udzielił odpowiedzi na dwa pytania dotyczące eksploatacji zbiorników podziemnych. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że – kontestując to wyjaśnienie – stowarzyszenie w istocie próbuje podważać prawidłowość samej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, co nie jest dopuszczalne w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Sąd I instancji ma rację także wtedy, gdy twierdzi, że pozostałe pytania zawarte we wniosku stowarzyszenia nie naprowadzały na "wątpliwości co do treści decyzji" w rozumieniu powołanego przepisu. Dotyczyły one nie tyle samego rozstrzygnięcia, ile uprzedniej kwalifikacji prawnej i faktycznych właściwości zbiorników podziemnych, przebiegu postępowania i czynności kontrolnych tudzież wiedzy organu o określonych okolicznościach. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. jest zatem niezasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.