III OSK 1911/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Sz 1/24 w sprawie ze skargi B.B. na bezczynność Burmistrza D. i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie uregulowania stanu prawnego zajmowanego lokalu mieszkalnego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Sz 1/24 odrzucił skargę B.B. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Burmistrza D. i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie uregulowania stanu prawnego zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia postanowienia Sądu I. instancji wynika, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Szczecinie z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Sz 1/24 wywiodła skarżąca. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: a) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, w sytuacji, gdy te przesłanki nie wystąpiły; b) naruszenie przepisów postępowania tj. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że zakres sprawy nie podlega kognicji sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy spory zakres skargi, podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż dotyczy zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, oraz zgodności z prawem lub bezczynnością organu samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania władzy publicznej i wykonywania ustawowych obowiązków (prawidłowe gospodarowanie mieniem komunalnym); c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dokonał kompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy za pomocą posiadanych dowodów, jak i wyjaśnień strony postępowania. Sąd naruszył też przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Tymczasem sąd skupił się w uzasadnieniu na wypunktowaniu tych elementów skargi, które nie nadawały się do rozpoznania z oczywistych względów, których skarżący nawet nie kwestionuje, pomijając całkowicie te elementy, które nie były tak jednoznaczne, i które po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania wyjaśniającego, mogły doprowadzić do konkluzji, że sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak zastosowania tych przepisów i brak analizy, czy skarga może dotyczyć materii uregulowanej w tych przepisach. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie - w razie oddalenia zażalenia, przyznania - jako pełnomocnikowi z urzędu - kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Oświadczono, że opłaty te nie zostały uiszczone w całości lub w części. W piśmie z 7 czerwca 2024 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Niemniej jednak, ważne jest podkreślenie, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Zarzuty wskazane w petitum skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo skonstruowane. Niemniej jednak stosując się do wytycznych uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 należało odnieść się krótko do ich treści. W pierwszej kolejności należało wskazać, że zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a. został sformułowany w sposób uniemożliwiający jego rozpoznanie. Przepis ten składa się bowiem z wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej. Niezbędne jest wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone przez Sąd I. instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się w istocie na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Nie jest zasadny zarzut wskazany w lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowane skargą kasacyjną postanowienie. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną zaistniałego stanu faktycznego przez Sąd I. instancji nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy pomocy zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Tym samym nieskuteczne było powiązanie art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. W niniejszej sprawie Sąd I. instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazany w lit. c) petitum skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dotyczy zaś uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, dlatego postawienie zarzutu jego naruszenia pozbawione jest zasadności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 2.07.2024 r., II OSK 1022/23, LEX nr 3750177). Sąd administracyjny nie może zastępować strony skarżącej w określeniu przedmiotu zaskarżenia. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie z analizy skargi złożonej w niniejszej sprawie nie wynika, aby przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut wskazany w pkt a) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 § 3 p.p.s.a. Zarzut pozbawiony jest w istocie uzasadnienia. Zdaniem skarżącej Sąd I. instancji błędnie uznał, że zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, gdy przesłanki te nie wystąpiły. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżąca kasacyjnie po raz kolejny sama jednoznacznie nie wskazuje w treści skargi kasacyjnej przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, której sprawowania się domaga. Stawiając zawarty w lit. d) petitum skargi kasacyjnej zarzut, odwołuje się do art. 101 i 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.). Odnotować należy, że skarżąca kasacyjnie w tym zakresie znów jednoznacznie nie wskazuje, czy jej skarga miała dotyczyć naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem (art. 101 ust. 1 u.s.g.) czy też niewykonywania czynności nakazanych prawem albo naruszenia praw osób trzecich przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Przypomnieć należy, że oba powołane przepisy dotyczą jedynie czynności z zakresu administracji publicznej. Podkreślić również należało, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy sfery wykonywania uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego w stosunku do mienia stanowiącego własność gminy i co za tym idzie posiada ona charakter cywilnoprawny. Działanie organów gminy w tym zakresie ma miejsce w ramach sfery dominum (a nie imperium) i jako takie nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, a zatem Sąd I. instancji zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy stwierdzić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23 lub www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.