III OSK 19/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 270/21 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dla osób niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 270/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu stypendium dla osób niepełnosprawnych od 1 grudnia 2020 r. na kierunku socjologia (stacjonarne doktoranckie), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komisji Stypendialnej [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, który odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego stypendium wywodząc, że upłynął okres przewidziany w art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) oraz w zawierającym analogiczne unormowania § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu świadczeń [...], ponieważ na studiach doktoranckich skarżący studiuje dłużej niż 6 lat, natomiast prawo do stypendium dla osób niepełnosprawnych przysługuje studentowi spełniającemu przesłanki do jego uzyskania, w tym studiującemu nie dłużej niż 6 lat. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zrównując pojęcie "przysługiwania świadczeń" z pojęciami "przysługiwania statusu studenta" oraz "przysługiwaniem możliwości ubiegania się o świadczenia" organ dokonał błędnej wykładni art. 93 ust. 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu świadczeń [...]. Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wykładnia językowa wyklucza możliwość zrównania znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczeń", o którym mowa w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się o świadczenia". Sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia dla uzyskania danego stypendium. Sześcioletni okres o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce powiązano bezpośrednio z pobieraniem świadczenia, a nie z posiadaniem statusu studenta przez osobę ubiegającą się o pomoc materialną. Jednocześnie w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie zawarto przepisu ograniczającego lub wyłączającego prawo do świadczeń ze względu na posiadanie statusu studenta przez okres dłuższy niż sześć lat. Sytuacje, w których studentowi prawo do stypendium nie przysługuje lub kiedy wygasa decyzja o przyznaniu świadczenia, zostały wyczerpująco uregulowane w przepisach art. 93 ust. 2 pkt 2 i art. 94 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz w § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu świadczeń [...] należy odnosić do okresu w którym student spełniał przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określone w ustawie i jednocześnie był beneficjentem takiej pomocy przyznanej mu przez organy uczelni. Zatem wbrew stanowisku organu nie sposób uznać, że z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec termin 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium, ponieważ należy odnosić go do okresu, kiedy świadczenie rzeczywiście studentowi przysługiwało, w następstwie złożonego przez niego wniosku i spełnienia przesłanek, na czas określony w decyzji przyznającej stypendium, który zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, nie może przekroczyć łącznie 6 lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce przez jego błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" należy odnosić do świadczenia, które zostało przyznane studentowi (doktorantowi) po spełnieniu przez niego określonych kryteriów, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "przysługiwania świadczenia" winna odnosić się do możliwości ubiegania się o świadczenie podczas odbywania studiów i winna być powiązana z pojęciem studiowania odpowiednio na studiach pierwszego stopnia, drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich bądź doktoranckich; - przyjęciu, że 6-letni okres o którym mowa w ww. przepisie należy odnosić do okresu, w którym student (doktorant) spełniał przesłanki otrzymywania pomocy finansowej i jednocześnie był beneficjentem tej pomocy, podczas gdy w ww. przepisie ustawodawca precyzyjnie określił od jakiego zdarzenia należy liczyć okres 6-letni, a jest nim rozpoczęcie studiów; - przyjęciu, że skarżący nie przekroczył 6-letniego okresu uprawniającego go do pobierania stypendium Rektora, podczas gdy w jego przypadku rok akademicki 2020/2021 był ósmym rokiem studiów doktoranckich; b) § 9 ust. 2 Regulaminu świadczeń [...] stanowiącego załącznik do zarządzenia Rektora [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (Monitor [...] poz. 358/2020) przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na: - przyjęciu, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" należy odnosić do świadczenia, które zostało przyznane studentowi (doktorantowi) po spełnieniu przez niego określonych kryteriów, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "przysługiwania świadczenia" winna odnosić się do możliwości ubiegania się o świadczenie podczas odbywania studiów i winna być powiązana z pojęciem studiowania odpowiednio na studiach pierwszego stopnia, drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich bądź doktoranckich; - przyjęciu, że 6-letni okres o którym mowa w ww. przepisie należy odnosić do okresu, w którym student (doktorant) spełniał przesłanki otrzymywania pomocy finansowej i jednocześnie był beneficjentem tej pomocy, podczas gdy w ww. przepisie ustawodawca precyzyjnie określił od jakiego zdarzenia należy liczyć okres 6-letni, a jest nim rozpoczęcie studiów; - przyjęciu, że skarżący nie przekroczył 6-letniego okresu uprawniającego go do pobierania stypendium Rektora, podczas gdy w jego przypadku rok akademicki 2020/2021 był ósmym rokiem studiów doktoranckich; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2021 r., nr [...] pomimo wydania zarówno przez organ I jak i II instancji decyzji zgodnie z przepisami prawa, b) art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na braku odniesienia się do interpretacji Departamentu Szkolnictwa Wyższego MNiSW z 14 lutego 2020 r. DSW.WWS.6340.202.2019.AŚL dot. wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, która jest tożsama z opinią Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego zamieszczoną na stronie internetowej, w myśl których 6-letni okres o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oznacza łączny okres, w którym danej osobie przysługuje możliwość ubiegania się o świadczenia w ramach studiów – niezależnie od ich rodzaju i długości trwania, jak też uczelni na których są odbywane studia, przez co istnieje uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów prowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.K. wniósł o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej określanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrola zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji obejmuje ocenę stanu prawnego na datę wydania zaskarżonej decyzji - w dniu 18 marca 2021 r. Ma to znaczenie, ponieważ art. 93 ustawy, którego wykładnię kwestionuje skarga kasacyjna, został w istotnym zakresie znowelizowany z dniem 18 grudnia 2021 r. na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2232). Nowelizacja ta nie była podstawą do rozstrzygania przez organ i nie jest podstawą do przeprowadzenia w tej sprawie kontroli przez sąd administracyjny. Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia przepisu art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) w myśl którego, świadczenia o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1-4 i art. 359 ust. 1: przysługują na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych studiach magisterskich, jednak nie dłużej niż przez okres 6 lat. Zgodnie natomiast z art. 86 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, student ma prawo ubiegać się o: 1) stypendium socjalne, 2) stypendium dla osób niepełnosprawnych, 3) zapomogę, 4) stypendium rektora, 5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, 6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną. Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 - 4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2). Stypendia, o których mowa w art. 86 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 są przyznawane na semestr lub na rok akademicki i wypłacane co miesiąc przez okres do 10 miesięcy, a gdy kształcenie trwa semestr - przez okres do 5 miesięcy (art. 92 ust. 1 ustawy). Według organu, w świetle art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, wnioskowane przez skarżącego stypendium dla osób niepełnosprawnych nie może zostać przyznane studentowi (doktorantowi), który na studiach pierwszego stopnia, studiach drugiego stopnia i jednolitych magisterskich posiada status studenta przez okres dłuższy niż 6 lat. W przypadku skarżącego rok akademicki 2020/2021 był 8 rokiem studiów doktoranckich. Tym samym skoro skarżący posiadał status studenta (doktoranta) przez okres ponad 6 lat, w którym mógł otrzymywać stypendium, to jego uprawnienie do otrzymania stypendium wygasło, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że przyjęta przez organ wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz Regulaminu świadczeń [...] jest wadliwa. Organ zrównał bowiem pojęcie "przysługiwania świadczenia" z pojęciem "posiadania statusu studenta". Tymczasem takie rozumienie tych pojęć nie wynika z treści przedstawionych przepisów i nie zasługuje na akceptację. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, prawidłowe odkodowanie normy zawartej w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, wystarczająca jest w tym przypadku wykładnia językowa. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "świadczenie przysługuje", jakie zostało użyte w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, należy je odczytywać zgodnie z jego znaczeniem w języku potocznym ("przysługiwać" to "należeć się komuś z mocy ustawy, prawa") i odnosić do świadczenia, które zostało przyznane studentowi po spełnieniu wszystkich kryteriów. W związku z tym dla biegu okresu, o którym mowa w przywołanym przepisie, ma znaczenie to, że student występował o świadczenie, które zostało mu przyznane i je pobrał. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 86 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, student (doktorant) może jedynie ubiegać się o przyznanie wskazanego w nim świadczenia, ponieważ sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania danego świadczenia. I tak, art. 87 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce wskazuje przesłanki ubiegania się o stypendium socjalne, art. 89 tej ustawy warunki uzyskania stypendium dla osób niepełnosprawnych, art. 90 ww. ustawy warunki przyznania zapomogi, art. 91 ww. ustawy warunki stypendium rektora, a art. 359 tej ustawy warunki uzyskania stypendium ministra. Powyższe oznacza, że aby świadczenie z katalogu pomocy materialnej dla studentów przysługiwało, wnioskodawca musi mieć status studenta (doktoranta), złożyć stosowny wniosek oraz spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla danej kategorii pomocy finansowej. Tym samym 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. W świetle powyższego nie sposób zrównać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia", o którym mowa w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się o świadczenie" w związku z posiadaniem statusu studenta (doktoranta), jak przyjął to skarżący kasacyjnie organ. Analogiczny pogląd został zaprezentowany m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4082/21; 7 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7051/21; 7 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 238/22; 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 641/22; 21 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2689/22. Ponadto, przedstawiona wykładnia znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (str. 28), w którym wskazano, iż "realizując cel wynikający z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg do momentu uzyskania wykształcenia wyższego, ale nie dłużej niż przez 6 lat". Sześcioletni okres o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce powiązano zatem bezpośrednio z pobieraniem świadczenia, a nie z posiadaniem statusu studenta przez osobę ubiegającą się o jedną z form pomocy materialnej. Równocześnie zasadnym jest zauważyć, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie zawarto przepisu ograniczającego lub wyłączającego prawo do świadczeń ze względu na posiadanie statusu studenta przez okres dłuższy niż sześć lat. Sytuacje, w których studentowi nie przysługuje prawo do stypendium lub kiedy wygasa decyzja o przyznaniu świadczenia zostały wyczerpująco unormowane w przepisach art. 93 ust. 2 pkt 2 oraz art. 94 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, przy czym żadna z tych regulacji nie wiąże prawa do stypendium z nadmiernie długim okresem studiowania. W konsekwencji nie było uprawnione przyjęcie przez organ, że z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec termin 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium stosownie do art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce oraz § 9 ust. 2 pkt 1 Regulaminu świadczeń [...]. Skoro bowiem z samym statusem studenta (doktoranta) ustawa nie wiąże przysługiwania, tj. otrzymywania świadczeń stypendialnych, to nie sposób uznać, że to z momentem rozpoczęcia studiów zaczyna biec okres 6 lat ograniczający czas przysługiwania stypendium stosownie do art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Tym samym jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał - w zakresie swej właściwości - oceny zgodności z prawem kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć. Zasadnie również dostrzegł, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem ich nieprawidłowa wykładnia przesądzała o uprawnieniu skarżącego do otrzymywania wnioskowanego stypendium, a to stanowiło istotę rozpoznawanej sprawy. Podobnie zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do interpretacji Departamentu Szkolnictwa Wyższego MNiSW z 14 lutego 2020 r. dot. wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do zgodnej ze stanowiskiem organu interpretacji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie stanowi podstawy do uznania, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Co do istoty wykładni przepisów prezentowanej przez organ oraz przedstawionej w powołanej interpretacji Departamentu Szkolnictwa Wyższego MNiSW z 14 lutego 2020 r. Sąd wypowiedział się w sposób jednoznaczny. Uzasadnienie wyroku spełnia ponadto wszelkie wymogi jakie stawia mu przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.