III OSK 1882/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 556/19 w sprawie ze skargi R. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA//Wa 556/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie czasu wykonywania pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat w okresie od 5 sierpnia 2001 r. do 1 grudnia 2005 r., z wyłączeniem okresu od 23 sierpnia 2004 r. do 17 listopada 2004 r. oraz od 6 lipca 2005 r. do 22 października 2005 r., z uwagi na fakt zatrudnienia w gospodarstwie we wskazanych okresach. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2016 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 5 sierpnia 2001 r. do 22 sierpnia 2004 r., od 18 listopada 2004 r. do 5 lipca 2005 r. oraz od 23 października 2005 r. do 1 grudnia 2005 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący przedstawił nowe dokumenty mające potwierdzić jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Podkreślił, iż jego praca w gospodarstwie rolnym rodziców była szczególnie istotna ze względu na uprawę szczypiorku w ilości kilku do kilkunastu ton rocznie, rozłożonych na około 4 do 6 zbiorów w 3 do 7 tygodniowych odstępach czasu, gdyż "co najmniej 90% pracy przy szczypiorku można było wykonywać wyłącznie ręcznie". Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] kwietnia 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego. Wyrokiem z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1333/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2016 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z [...] kwietnia 2016 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalając stan faktyczny sprawy oparto się przede wszystkim na zeznaniach świadków A.G. i W.C., co do pracy skarżącego w charakterze domownika w gospodarstwie swoich rodziców. Sąd stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.) i w konsekwencji uwzględniając tylko tę przesłankę, okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie we wnioskowanym przez niego okresie winien być zaliczony do stażu służby. Następnie Sąd zauważył, że organ podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Tymczasem zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia rozkazu personalnego nie wynika, aby Komendant Główny Policji zadośćuczynił powyższym powinnościom i zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie dokonano w zaskarżonym rozkazie personalnym analizy prac wykonywanych w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego i jej zakresu, a zatem czynności wykonywanych przy pracy w tym gospodarstwie oraz ich czasochłonności z uwzględnieniem jego charakteru, struktury i wielkości oraz podziału pracy pomiędzy wszystkim poszczególnymi osobami w nim zamieszkałymi. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oba rozkazy zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. z 1990 r., Nr 54 poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak również z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 944/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił ww. wyrok Sądu pierwszej instancji. Wskazał, że uzasadnienie powyższego wyroku jest częściowo sprzeczne i nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny przyjął Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Nie jest wiadome w oparciu o jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżącemu należy się wzrost uposażenia zasadniczego za okres jego pracy w gospodarstwie rolnym, skoro jednocześnie ocenił, że okoliczność ta nie została do końca przez organ wyjaśniona i zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Zdaniem Sądu nie wyjaśniono motywów podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca. Następnie po przytoczeniu treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz treści uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 944/17 Sąd pierwszej instancji uznał, że organ winien jednoznacznie wykazać wnioskowane okresy do zaliczenia wysługi lat od 5 sierpnia 2001 r. do 1 grudnia 2005 r., z wyłączeniem okresów: 23 sierpnia 2004 r. - 17 listopada 2004 r. oraz 6 lipca 2005 r. - 22 października 2005 r., z uwagi na fakt zatrudnienia skarżącego w tym czasie na umowę o pracę. Organ winien wskazać z jakich powodów prosi świadków o potwierdzenie faktów za inny okres, tj.: od 24 maja 2000 r. do 1 grudnia 2005 r., jednocześnie wliczając w powyższe, okresy o których zaliczenie skarżący nie wnioskował, tj.: 23 sierpnia 2004 r. - 17 listopada 2004 r. oraz 6 lipca 2005 r. - 22 października 2005 r. Nadto winien jednoznacznie określić zakres produktów roślinnych, głównie co do szczypiorku w ilości kilku do kilkunastu ton rocznie, rozłożonych na około 4 do 6 zbiorów w 3 do 7 tygodniowych odstępach czasu. Ponadto powinien się odnieść do zbioru i ilości zbieranego szczypiorku. Zakres świadczonej pomocy nie może być obojętny dla oceny czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Na powyższy wyrok Komendant Główny Policji złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowo-kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. brak wskazania jaki stan faktyczny i prawny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy oraz przytoczenia treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 944/17), a także nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu orzeczenia jakichkolwiek aspektów sprawy, a przy formułowaniu wytycznych dla organu pominięcie okoliczności faktycznych sprawy, a także zasad postępowania wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego (oraz charakteru sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego; 2. art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 944/17 oraz wydanie wyroku, który pozostaje w oczywistej z nim sprzeczności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te koncentrują się wokół nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji - w myśl art. 190 p.p.s.a. - wytycznych zawartych w wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., I OSK 944/17, jak i sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem zasad wynikających z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób uniemożliwiający zarówno kontrolę instancyjną, jak i jego prawidłowe wykonanie. Trafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienie skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala przyjąć, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało wymaganym w tym zakresie standardom. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). W wyroku NSA z 12 maja 2005 r., FSK 2123/04, uznano, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. W pisemnych motywach wyroku szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd wyższej instancji. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu co do podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz rozumowaniem sądu, które doprowadziło go do sformułowania przyjętych wniosków oraz wydania orzeczenia o określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością i nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Zatem z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz materiałem dowodowym sprawy. Jeśli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną, powinien wskazać, jakim przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólnikowe stwierdzenie, że organ uchybiło innym przepisom, bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nakazuje on sądowi administracyjnemu wyjaśnienie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem ustalić, czy sąd oparł swoje orzeczenie na prawidłowej podstawie prawnej, jeżeli nie wiadomo, które przepisy uznał za naruszone przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., I OSK 809/06). W orzecznictwie sądowym podkreśla się też, że z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez gruntownego odniesienia się do okoliczności faktycznych i stanu prawnego konkretnej sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie określonego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach stanu faktycznego danej sprawy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09). Dodatkowo, uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Obowiązkiem sądu jest precyzyjne określenie czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tak aby przy ewentualnym kolejnym rozpatrywaniu skargi na decyzję w takiej sprawie zapobiec błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny i nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., OSK 1772/04). Pisemne motywy zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji nie odpowiadają powyższym standardom, nie realizują celów i funkcji przypisanych uzasadnieniu jako integralnemu elementowi rozstrzygnięcia sądowego. W wyroku z 28 lutego 2019 r., I OSK 944/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sprawie nie jest wiadome w oparciu o jaki stan faktyczny rozstrzygał Sąd pierwszej instancji. Zalecił Sądowi dokonanie ponownej oceny zaskarżonego rozkazu personalnego z uwzględnieniem zarzutów skargi oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienie stanowiska zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie przesądził natomiast występujących w sprawie kwestii spornych. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie, obejmuje prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 3094/17). Sąd pierwszej instancji wytycznych tych nie zrealizował. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i niejasne, nie daje jasnego obrazu przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny postępowania administracyjnego. Brak rozważań nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie istotne aspekty rozpoznawanej sprawy oraz wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Te wątpliwości powodują, że zaskarżony wyrok wymyka się spod kontroli instancyjnej. Jego uzasadnienie w oczywisty sposób nie odpowiada kryteriom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i wadliwość ta ma to niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ponownie nie zostało zawarte stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Nie została też wyjaśniona podstawa prawna rozstrzygnięcia, nie wskazano do naruszenia, których norm prawa procesowego doszło i w jaki sposób. Nie przeprowadził też analizy wpływu potencjalnych uchybień organu na wynik rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Sąd rozważył treść art. 190 p.p.s.a., następnie szeroko przytoczył rozważania NSA zawarte w wyroku z 28 lutego 2019 r. i poczynił, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, luźne stwierdzenia jakie czynności w sprawie organ powinien podjąć. Nie jest przy tym jasne dlaczego akurat te okoliczności, na które wskazał Sąd, winny być wyjaśnione i czy mają one istotne znaczenie na sposób rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czy zastosowanie przez Sąd jako podstawy uchylenia wydanych w sprawie decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było uprawnione. Podkreślenia wymaga bowiem, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest analizowanie wszystkich okoliczności składających się na daną sprawę, a tylko tych które mają znaczenie w związku ze znajdująca zastosowanie w sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia. W sprawie istotne są tylko dowody, które miałyby znaczenie prawotwórcze na tle obowiązującego stanu prawnego. O zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego organ administracji publicznej decyduje kierując się normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Skoro Sąd uznał, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia określonych okoliczności, to powinien wskazać jakie jest ich znaczenie w sprawie. Jeżeli chodzi o okresy, które mają podlegać uwzględnieniu do procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, to są to okresy podawane przez funkcjonariusza, a organ nie jest uprawniony do ich modyfikowania. Oczywistym jest przy tym, że organ wyjaśniając okoliczności faktyczne sprawy może czynić ustalenia wychodzące poza okresy uszczegółowiane przez stronę, tak aby możliwe było porównanie okresów, które swym wnioskiem objął funkcjonariusz, z okresami gdy w gospodarstwie nie pracował. W ten sposób możliwe jest chociażby dokonanie oceny, jaki był rzeczywisty wpływ czynności wykonywanych przez stronę na funkcjonowanie gospodarstwa rodziców, czy też ocena wiarygodności zeznań świadków. Zauważenia nadto wymaga, że organ ustalił jakie produkty roślinne były wytwarzane w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego, odnosił się także do uprawy szczypiorku, w tym do jego zbioru i ilości. Nie jest zatem jasne w jakim celu organ miałby czynić ponowne ustalenia zgodnie ze wytycznymi Sądu pierwszej instancji. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) zostaje spełniony, jeżeli sąd pierwszej instancji – w procesie ustalania stanu faktycznego i prawnego sprawy – opiera się na pełnych i kompletnych aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli legalnościowej żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając materiału procesowego o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 6 lutego 2015 r., II OSK 1648/13). Wskazane wcześniej okoliczności wskazują, że w rozpoznawanej sprawie ta kontrola została przeprowadzona z naruszeniem powyższego przepisu. Mając wskazane względy na uwadze uznać należy, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien prawidłowo zrealizować wytyczne zawarte w wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., I OSK 944/17, skoro nie doszło dotychczas do ich wykonania. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadnie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.