III OSK 1880/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/19 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2018 r., nr DZŚ-III.285.46.2018.DS w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 394/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa [...] (skarżący) na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2018 r., nr DZŚ-III.285.46.2018.DS w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej "p.o.ś") w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: "u.i.o.ś.") oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku zaakceptowania przez Sąd błędnego ustalenia organów administracyjnych, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie wiąże się ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji, ani znaczącym zwiększeniem negatywnego oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie nie dotyczy istotnej zmiany instalacji, i że niedopuszczalny jest w nim udział organizacji ekologicznych. W oparciu o przytoczony zarzut skarżące kasacyjnie Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Towarzystwo oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosło, że zmiana pozwolenia w niniejszej sprawne składa się niejako z dwóch części. Pierwsza dotyczy dostosowania instalacji do wymogów prawa - tj. konkluzji BAT; druga dotyczy innych zmian w instalacji niezwiązanych z BAT, a które zostały we wniosku zawarte dodatkowo. W ocenie skarżącego obie te części, tj: zarówno sposób dostosowania do konkluzji BAT bez odpowiedniego zabezpieczania narażonych komponentów środowiska, jak też pozostałe zaplanowane zmiany, stanowią zmianę sposobu funkcjonowania instalacji, która powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Dalej skarżący wskazał, iż wydłużenie dopuszczalnego czasu rozruchu jest właśnie zmianą sposobu funkcjonowania instalacji w warunkach obiegających od normalnych. W jego ocenie zmiana taka oddziałuje na wszystkie komponenty środowiska, bowiem spowoduje emisję zarówno do powietrza, jak i powstanie ścieków i odpadów. Funkcjonowanie instalacji w czasie rozruchu, powinno być jak najkrótsze z uwagi na fakt, że w okresie tym funkcjonowanie urządzeń oczyszczających spaliny z zanieczyszczeń gazowo-pyłowych jest bardzo ograniczone, a instalacja nie ma obowiązku dotrzymania standardów emisyjnych w takich sytuacjach (art.. 142 p.o.ś.). Wskazał, iż cechą charakterystyczną tego procesu technologicznego jest to, że stężenia emisyjne tlenków azotu, dwutlenku siarki i pyłu są wówczas kilkukrotnie większe niż w okresach normalnej eksploatacji i z reguły przeinaczają standardy emisyjne. Tym samym wydłużenie czasu rozruchu łącznie w roku aż o kilkaset godzin znacząco zwiększy emisję zanieczyszczeń, których stężenia dodatkowo wielokrotnie przekraczają standardy emisyjne. Biorąc pod uwagę, że niektóre kotły będą uruchamiane blisko dwukrotnie dłużej niż dotychczas, zmiana taka stanowi znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, a tym samym istotną zmianę instalacji. Towarzystwo podniosło także, że wbrew ocenie Sądu zmiana rodzaju stosowanych elektrofiltrów stanowi o zmianie sposobu funkcjonowania instalacji, bowiem zmieniając sposób oczyszczania spalin zmieniamy skład produktów ubocznych - ścieków i odpadów, które w niniejszym przypadku będą zawierać rtęć wyłapaną ze spalin. Zwiększenie zanieczyszczenia wysoce toksyczną rtęcią ścieków i odpadów, w ocenie skarżącego, świadczy o znaczącym zwiększeniu negatywnego oddziaływania zmiany na środowisko. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 185 ust. 2a p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 44 u.i.o.ś. dotyczy uprawnienia organizacji ekologicznych do uczestniczenia w postepowaniu i wnoszeniu środków odwoławczych. W rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie Towarzystwo wywodzi, że przysługuje mu prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, albowiem przedmiotem postępowania administracyjnego jest zmiana pozwolenia zintegrowanego dotycząca istotnej zmiany instalacji. Art. 3 pkt 7 p.o.ś. definiuje istotną zmianę instalacji jako taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Ze zmianą instalacji będziemy mieli do czynienia wówczas, kiedy nastąpi zmiana sposobu funkcjonowania instalacji rozumiana jako wydłużenie czasu pracy instalacji, intensyfikacja sposobu jej wykorzystywania, czy zmiana w organizacji funkcjonowania (por. M. Górski, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, wyd. 3, s. 49). Pojęcie rozbudowy należy zaś łączyć zarówno z przeprowadzeniem robót budowlanych, jak i doposażeniem instalacji pod względem technicznym, które wiąże się ze zmiana wydajności instalacji. Przy czym w odniesieniu do "zmiany instalacji" należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś. dotyczy to jedynie istotnej zmiany instalacji. Art. 214 ust. 3 p.o.ś., choć nie definiuje pojęcia "istotna zmiana instalacji", to zawiera wskazówkę jak należy to pojęcie interpretować. Przepis ten stanowi, że zmianę w instalacji uważa się za istotną w szczególności, gdy zwiększona skala działalności wynikająca z tej zmiany, sama w sobie, kwalifikowałaby ją jako instalację, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 201 ust. 2. Pamiętać także należy, że aby mówić o istotnej zmianie instalacji musi zostać spełniony także drugi warunek, o którym mowa w art. 3 pkt 7 p.o.ś., a więc zmiana ta musi powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, przy czym co istotne oddziaływanie to ma być znaczące. Mając na względzie treść zarzutu skargi kasacyjnej należy ocenić, czy zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organów administracji, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienie z istotną zmianą instalacji. Zwrócić należy uwagę, że sprawa dotyczy nie rozbudowy instalacji lecz zmiany funkcjonowania instalacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Towarzystwa zmiana sposobu funkcjonowania instalacji, która powoduje znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko, wynika ze zmiany w zakresie warunków i parametrów charakteryzujących pracę instalacji w warunkach odbiegających od normalnych, która pogarsza warunki emisji zanieczyszczeń do powietrza, to jest wydłużenie maksymalnego łącznego czasu rozruchów instalacji w roku dla każdego kotła i emitora oraz znacznego zwiększenia średniej rocznej emisji z rozruchów dwutlenku siarki, tlenków azotu, pyłu, tlenku węgla, chlorowodoru, fluorowodoru i amoniaku (proporcjonalnie do zwiększenia rocznego czasu rozruchów), a także zmiany rodzaju stosowanych filtrów w instalacji odazotowiania spalin SCR. Analiza powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z istotną zmianą instalacji. Zwrócić należy uwagę, że wnioskowane zmiany dotyczące przede wszystkim zmian pozwolenia zintegrowanego dostosowujących prowadzoną instalacje do wymagań wynikających z konkluzji BAT. Istotnym jest, że we wniosku nie wystąpiono o zwiększenie dotychczas określonych poziomów dopuszczalnych wielkości emisji. Wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy wydłużenia czasu pracy instalacji, czy intensyfikacji sposobu jej wykorzystania lub jakichkolwiek innych zmian technologicznych. Przy czym, co istotne taka zmiana sposobu funkcjonowania instalacji musiałaby skutkować znaczącym zwiększeniem oddziaływania na środowisko. Ponownego zwrócenia uwagi wymaga, że nie chodzi o jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko, ale o oddziaływanie o charakterze znaczącym. Ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym jakim jest "znaczące" zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wielki słownik języka polskiego (https://wsjp.pl/haslo/podglad/47465/znaczacy/5171627/pomoc), "znaczący" definiuje jako, taki który jest bardzo ważny lub ma dużą intensywność. Wnioskowana zmiana pozwolenia zintegrowanego nie pociąga za sobą takiej zmiany sposobu funkcjonowania instalacji, która mogłaby powodować znaczące, a więc duże (mające dużą intensywność) zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zmianą taką nie jest wydłużenie czasu rozruchów technologicznych o kilkaset godzin łącznie w roku, albowiem porównując tą liczbę do całkowitego czasu pracy instalacji liczonej w tysiącach godzin rocznie, nie można takiego negatywnego oddziaływania uznać jako znacząco zwiększającego negatywne oddziaływanie na środowisko. Podobnie nie można uznać za istotną zmianę instalacji zmiany rodzajów filtrów stosowanych w instalacji odazotowiania. Zmiany filtrów SCR na takie, które zostały wyposażone w dodatkowe warstwy utleniające rtęć wynika z potrzeby dostosowania instalacji do konkluzji BAT i ma na celu redukcje rtęci z instalacji. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji technika selektywnej katalitycznej redukcji SCR została już w instalacji zastosowana, a katalizatory standardowe podlegają cyklicznej wymianie. Rację ma więc Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zmianę rodzaju katalizatorów nie można uznać za zmianę stosowanej w instalacji technologii, albowiem nie zmieniła się metoda redukcji emisji rtęci. Dokonując oceny powyższych zagadnień zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nie naruszyły art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe rozważania zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7, art. 185 ust. 2a i art. 218 pkt 2 p.o.ś. w zw. z art. 44 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.