III OSK 1873/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 35/23 w sprawie ze skargi Fundacji (...) na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz Fundacji (...) z siedzibą w R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 35/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji (...) (dalej: "Fundacja" i "skarżący") z siedzibą w R. na bezczynność Prezydenta Miasta S. (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko stwierdził bezczynność organu, oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z 18 marca 2022 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 18 marca 2022 r. Fundacja wniosła do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakazania negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną – podmiot lub podmioty, które eksploatują kocioł grzewczy w budynku znajdującym się pod wskazanym adresem, oraz dopuszczenie do udziału na prawach strony w tym postępowaniu z uwagi na merytoryczne powiązanie przedmiotu tego postępowania i celu statutowego fundacji. Następnie, w dniu 3 lutego 2023 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że organ do dnia sporządzenia ponaglenia nie poinformował o rozpoznaniu wniosku, pozostając w bezczynności. W dniu 7 lutego 2023 r. Fundacja zaskarżyła bezczynność organu do WSA, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z 20 lutego 2023 r. organ odmówił Fundacji wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyjaśniając, że przeprowadzone oględziny we wskazanym budynku nie potwierdziły występowania nadmiernego oddziaływania na środowisko. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdził bezczynność organu, oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z 18 marca 2022 r. Sąd wskazał, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo tez niezawinionym opóźnieniem organu. Po analizie akt postępowania administracyjnego, przedłożonych w związku z wniesioną skargą, skład orzekający doszedł do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności. WSA stanął na stanowisku, że jakkolwiek organ podejmował w sprawie wniosku skarżącej pewne czynności procesowe, to nie zmierzały one bezpośrednio do jego rozpatrzenia. Mogło to zatem wywołać u skarżącej przekonanie o działaniu niemającym oparcia prawnego, skierowanym przeciwko jej prawu do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Zauważyć także należy, że organ nie informował skarżącej o przyczynach nieterminowego załatwienia wniosku ani o nowych terminach załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu brak było przeszkód do niezwłocznego wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, a tym samym do załatwienia sprawy skarżącej w ustawowym terminie. Bowiem już w dniu 30 marca 2022 r. podczas oględzin nieruchomości oraz w dniu 6 kwietnia 2022 r. wskutek analizy rejestrów zgłoszeń nie potwierdzono nadmiernego oddziaływania na środowisko w stosunku do nieruchomości wskazanej przez skarżącą w piśmie z dnia 18 marca 2022 r. Jednocześnie nie wskazano uzasadnionych powodów z powodu których konieczne było prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zdaniem WSA, brak było także przeszkód do podjęcia czynności dowodowych niezwłocznie po otrzymaniu podania skarżącej zwłaszcza, że bezzwłoczne działanie organu było pożądane również z uwagi na przedmiot sprawy i trwający sezon grzewczy. Organ nie wskazał żadnych przeszkód, które wykluczyły możliwość poczynienia potrzebnych ustaleń ze Strażą Miejską (w tym przeprowadzenia kontroli nieruchomości) już w trakcie pierwszych oględzin nieruchomości w dniu 31 marca 2022 r. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż jak wskazuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie miało miejsce kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu z art. 35 § 3 k.p.a. na rozpatrzenie podania skarżącej, a tym samym nie budzi wątpliwości, ze przekroczenie terminu jest znaczące. Odnośnie do żądania sumy pieniężnej Sąd - biorąc pod uwagę okres zwłoki organu, jej przyczyny oraz dotkliwość dla skarżącej - doszedł do przekonania, ze kwota 1000 zł stanowić będzie zadośćuczynienie za krzywdę, jaką skarżąca poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Zachodziła obawa, że gdyby nie ponaglenie i skarga na bezczynność to organ nie rozpoznałby wniosku skarżącej. Sąd przyznając skarżącej sumę pieniężną uznał, ze będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.: a) art.149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, tj. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że w niniejszym stanie faktycznym brak było takich podstaw; b) naruszenia prawa materialnego tj. art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności uzasadniającej wymierzenie grzywny; c) art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu ze stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec uznania, że na dzień złożenia skargi można przypisać organowi bezczynność w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku mimo, że organ w dacie wyrokowania rozpoznał wniosek skarżącego i w zw. z powyższym art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nie umorzenie postępowania; d) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy jest to fakultatywne, a jej wysokość nie jest uzasadniona w niniejszej sprawie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że poddaje on weryfikacji wyrok sądu pierwszej instancji wyłącznie w zakresie wadliwości wytkniętych w skardze kasacyjnej. Kluczowe znaczenie w tej materii ma prawidłowe skonstruowanie zarzutów kasacyjnych. Uwzględnienie przedstawionych uwarunkowań systemowych postępowania kasacyjnego zdeterminowało negatywną ocenę zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art.149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 kpa. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w swym systemowym wzorcu, sprowadza się do zakwestionowania sposobu rozumienia przepisu, z którego sąd pierwszej instancji wywiódł normę prawną stanowiącą podstawę wydanego orzeczenia. Celem zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego jest więc zakwestionowanie treści zastosowanej w sprawie normy prawnej, w jej abstrakcyjnym i generalnym ujęciu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego nie może zatem wyrażać negatywnej oceny co do zastosowania normy prawnej do ustalonego przez sąd stanu faktycznego. Zarzut o takiej treści można podnosić wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego". Formułując zarzut błędnej wykładni art.149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. skarżący kasacyjnie powinien zmierzać do wykazania, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zrozumiał ich treść i w konsekwencji wywiódł z nich wadliwą normę prawną, na której oparł swoje orzeczenie. Tymczasem treść uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi, że organ nie zgadza się z przyjętą przez WSA oceną, że dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania wniesionego przez organizację społeczną (Fundację). W istocie więc skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwy stan faktyczny za podstawę swojego orzeczenia i w konsekwencji błędnie zastosował przepisy powołane w zarzucie przepisy. Konstrukcja ocenianego zarzutu kasacyjnego jest więc nieprawidłowa i z tego powodu nie mógł on zostać uwzględniony. Nie można zgodzić się z zarzutem błędnego zastosowania art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a., albowiem Sąd pierwszej instancji w ogóle tych przepisów nie stosował. Powołane przepisy dotyczą wysokości grzywny oraz sumy pieniężnej przyznanej na rzecz strony za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyrok w niniejszej sprawie został wydany na podstawie art. 149 p.p.s.a. Wprawdzie art. 149 § 2 odsyła do art. 154 § 6 p.p.s.a., ale wyłącznie w zakresie wysokości nakładanej przez Sąd grzywny lub przyznanej na rzecz strony sumy pieniężnej w razie uwzględnienia skargi na bezczynność. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionował samej wysokości grzywny, lecz zasadność jej wymierzenia. Aby zamierzony cel osiągnąć należało więc podnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., czego nie uczyniono. Wadliwość podniesionego zarzutu ma jeszcze inną postać. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji bezpodstawność wymierzenia grzywny, nie dostrzega przy tym, że WSA w ogóle grzywny na organ nie nałożył. Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną. Naruszenia art. 149 § 1 pkt 2 oraz § 1a i art. 133 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatrywał w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że na dzień rozpoznania skargi pozostawał w bezczynności. Zdaniem organu fakt rozpoznania wniosku fundacji i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem wyroku, obligował sąd do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości – art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, a nie na dzień orzekania. Usunięcie stanu bezczynności poprzez podjęcie wymaganej prawem czynności procesowej – w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania – po wniesieniu skargi na bezczynność, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego tą skargą. W takim układzie sąd administracyjny nie ma podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jest natomiast zobligowany rozstrzygnąć, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.) – zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19. Z przyczyn analogicznych jak wyżej podane nie było podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ramach skarżący kasacyjnie organ wytyka brak podstaw do wymierzenie mu grzywny przez Sąd pierwszej instancji. Jak już wyjaśniono, WSA nie wymierzył organowi grzywny, lecz przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną. Nałożenie grzywny i przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej w razie uwzględnienia skargi to dwie odrębne instytucje prawne przewidziane treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosowanie analogii w ramach rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest niedopuszczalne, gdyż oznaczałoby możliwość rozpoznania zarzutu kasacyjnego skierowanego do rozstrzygnięcia, którego nie ma w zaskarżonym wyroku. Końcowo należy również dodać, że z perspektywy normatywnej konstrukcji analizowanego zarzutu, powołanie się na naruszenie art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezrozumiałe. Artykuł 154 § 7 p.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania, a naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w ogóle nie uzasadniono. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r. poz. 1964 ze zm.).