III OSK 1866/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1864/18 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: 1. umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2. zwrócić Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1864/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 23 maja 2018 r. A. W. (dalej: "skarżąca") wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia jej ze Służby Celno-Skarbowej. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżąca podała, iż jest osobą, która nie otrzymała propozycji służby ani pracy w Służbie Celno-Skarbowej, nie wydano również wobec niej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej. Organ odwoławczy podniósł, iż stosunek służbowy skarżącej jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora IAS w O. do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej: "p.w.u.k.a.s."). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza – w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie – traktuje się jak zwolnienie ze służby, jednak wygaśnięcie nie stanowi zwolnienia ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jest jedynie zrównane z nim w skutkach. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. W przypadku braku propozycji pracy/służby, p.w.u.k.a.s. nie przewidują formy decyzji administracyjnej wydawanej w oparciu o przepisy k.p.a. Treść przepisu art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s nie przewiduje, że ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, wygaśnięcie stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej winno być załatwiane w trybie decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy brak było podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z regulacji art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s. wynika natomiast, iż stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie natomiast z art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z wykładni p.w.u.k.a.s., w tym art. 170 ust. 3, wynika, iż traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia ze służby i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: "u.k.a.s.", w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Sąd uznał, że wobec nie złożenia skarżącej w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy, organ I instancji miał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, zatem nie zaistniała przyczyna wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienne stanowisko organów w tym przedmiocie stanowi o naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżąca została pozbawiona możliwości poznania powodów niezłożenia jej propozycji dalszej służby/pracy oraz poddania takiej decyzji organu administracji kontroli instancyjnej i sądowej. Brak władczego aktu o charakterze administracyjnym, który podlegałby takiej kontroli oznacza w istocie naruszenie jej konstytucyjnych praw, jak prawo do sądu i prawo równego dostępu do służby publicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez Sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz wskazanie na treść art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. oraz art. 8 k.p.a., które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych. Organ również nie zna granic związania przedmiotowym wyrokiem, co ma istotne znaczenie dla ram prowadzonego ewentualnie postępowania administracyjnego a następnie dokonywanej przez Sąd kontroli administracyjnoprawnej; 2) Art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uchylenie postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2018r., nr [...], w sytuacji gdy rozstrzygnięcia przyjęte w przedmiotowej sprawie przez organy były prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61 a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności o czym szerzej niżej, Sąd I instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki art. 61 a §1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61 a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności o czym szerzej niżej, Sąd I instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 a § 1 k.p.a. a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, gdyż zaistniała inna przyczyna, w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji; 5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s., a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. 2. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wygaśniecie stosunku służbowego wobec złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo spełnienia służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza mimo braku regulacji ustawowej nakazującej wydanie decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 2 u.k.a.s., poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, mimo braku regulacji ustawowej w tym zakresie oraz mimo tego, że w art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza nie jest zwolnieniem ze służby ani ustawodawca nie traktuje wygaśnięcia "jako wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" tylko wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje jako zwolnienie ze służby, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd uznając właściwość organu do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego – nieprawidłowo przy tym przyjmuje, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. skarżący kasacyjne wycofał wniesioną skargę kasacyjną i wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, iż wydał decyzję w dniu [...] marca 2020 r. o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącej, a sąd administracyjny oddalił skargę od tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."), skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Podstawą do cofnięcia skargi kasacyjnej jest zdanie pierwsze art. 60 w związku z art. 193 p.p.s.a. Również zdanie drugie art. 60 p.p.s.a. ma zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym. Natomiast zdanie trzecie tego przepisu, traktujące o uznaniu cofnięcia skargi za niedopuszczalne, nie może być stosowane w odniesieniu do skargi kasacyjnej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, str. 572 - 573, wyd. Wolters Kluwer Polska sp. z o.o., Warszawa 2009). Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, to tym bardziej wiąże go "brak" skargi kasacyjnej, czyli stan po jej cofnięciu. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada dyspozycyjności sprawia, że każde cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, i to bez zgody strony przeciwnej. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. postanowił jak sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.