III OSK 1861/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. p. z siedzibą w (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 6/24 w sprawie ze skargi B. sp. p. z siedzibą w (...) na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 września 2023 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 6/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi B. sp. p. z siedzibą w (...) (dawniej: B. sp. p. z siedzibą w (...), dalej: "skarżąca") na bezczynność Wojewody Małopolskiego (dalej: "organ") w sprawie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 września 2023 r. zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie powyższego wniosku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził zwrot kosztów. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 22 września 2023 r. skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji dotyczących: (i) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w promieniu 1 km od terenu nieruchomości położonej w rejonie ulic (...) i (...) w R. składającej się z działki ewidencyjnej numer [...], obręb (...) w (...); (ii) wszystkich przewidzianych inwestycji położonych w obrębach: (...),(...),(...),(...) zawartych w wydanych przez tut. organ decyzjach: 1. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenów zamkniętych; 2. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych; 3. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich; 4. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 5. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego; 6. o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 7. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej; 8. o ustaleniu lokalizacji inwestycji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej; 9. o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej; 10. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie Centralnego Portu Komunikacyjnego;" We wniosku wskazano, że wnioskująca spółka wnosi o wskazanie numeru decyzji i daty wydania, nazwy i adresu wnioskodawcy, rodzaju przewidywanej inwestycji (nazwa), streszczenia ustaleń decyzji, określenie terenu inwestycji (powiat, gmina, obręb, oznaczenie nieruchomości), a także o wszelkich zmianach tych decyzji, a także o przekazanie informacji wyłącznie w zakresie decyzji ostatecznych, ew. z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, ważnych, niewygasłych i niewykonanych do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek. Zaznaczono, że uzyskanie tych informacji stało się niezbędne i konieczne w związku z zakresem informacji, których podanie jest wymagane w aktualnej treści prospektu informacyjnego sporządzanego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1177). Organ pismem z dnia 4 października 2023 r., wskazał że nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na sformułowane we wniosku żądanie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). W związku z powyższym w dniu 16 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 września 2023 roku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie uwzględnił skargę, uznając stanowisko organu o tyle bezzasadne, że nie stanowi ono prawidłowej, przewidzianej przepisami u.d.i.p., reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrując przedmiotowy wniosek organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia jako informacji przetworzonej uznając, że skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu, względnie wykazać, że nie stanowi ona informacji publicznej. Brak natomiast udostępnienia informacji publicznej i brak stosownych rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie, względnie wykazanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. WSA zważył, że nie można zarzucić organowi braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż na pisma skarżącego udzielił odpowiedzi, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącej, ale na błędnym zastosowaniu przepisów u.d.i.p. Jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności, to jednakże nie może być ona zakwalifikowana jako rażąca. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV wyroku). W skardze strona nie uzasadniła w żaden sposób tego żądania. Nie stwierdziła, że z uwagi na postępowanie organu poniosła określoną - wymierną stratę, czy też doznała szkody z uwagi na opóźnienie w załatwieniu wniosku. Tymczasem, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością. Powyższy wyrok skarżąca zaskarżyła w części, tj. co do pkt III i IV wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1.1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."), poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy i brak odniesienia się Sądu do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zakresie rażącej bezczynności organu, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem skutkowało nierozpoznaniem sprawy w całości; 1.2. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mimo że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa o czym świadczy znaczna zwłoka organu w załatwieniu sprawy przejawiająca się zaniechaniem udzielenia merytorycznej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej przez organ pomimo upływu ponad 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżącego, a także wobec podejmowania przez organ jedynie czynności pozornych, w tym odwołania się przez organ do rzekomego trybu udzielenia informacji uregulowanego w ustawie z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1177, dalej: "ustawa deweloperska"), mimo że ustawa deweloperska takiego trybu nie przewiduje, a nawet gdyby przewidywała organ powinien rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ten tryb byłby niesprzeczny z Ustawą deweloperską, a nadto, mimo że organ nie miał podstaw żądać wykazania interesu faktycznego i prawnego wniosku, co w rezultacie skutkowało rażącą bezczynnością organu, a co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych okoliczności powinno skutkować uwzględnieniem skargi skarżącej w zakresie uznania bezczynności organu za rażącą; 1.3. art. 149 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi w zakresie żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., mimo że jedyną przesłanką - spełnioną na gruncie niniejszej sprawy - zastosowania tej normy jest zastosowanie art. 149 § 1 P.p.s.a., wobec zobowiązania przez Sąd I instancji organu do dokonania czynności w zakreślonym terminie oraz stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz wobec faktu, że suma pieniężna określona w tym przepisie pełni nie tylko funkcję dyscyplinująco-represyjną, ale również funkcję kompensacyjną oraz wbrew twierdzeniu Sądu I instancji nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tych okoliczności skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w części co do pkt III i IV wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia wyroku Sądu I instancji w zakresie punku III i IV, które odnoszą się odpowiednio do stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku) oraz do oddalenia skargi w zakresie przyznania skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej (pkt IV wyroku). Wytykając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie odniósł się on do stawianych w skardze zarzutów wykazujących, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść oczekiwanych skutków procesowych. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie WSA rozpoznał skargę na bezczynność określoną w treści skargi. Sam fakt, że skarżąca kasacyjnie uważa, iż Sąd nie odniósł się do argumentacji mającej świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez organ nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzut o takiej treści można oprzeć na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., czego jednak nie uczyniono. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wytyka, że WSA wadliwie przyjął, iż organ nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa - pomimo upływu 7 miesięcy od złożenia wniosku nie udzielił na niego merytorycznej odpowiedzi, a podejmowane przez niego działania były pozorne. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu przedstawił racje świadczące o tym, że nie było podstaw do stwierdzenia, że organ pozostając w bezczynności rażąco naruszył prawo. Zwrócił uwagę, że organ terminowo zareagował na wniosek dostępowy i na kolejne pisma skarżącej. Jego działanie nie było nacechowane brakiem dobrej woli i nie łamało standardów efektywności. Wadliwość działania organu wynikała z błędnej oceny prawnej sytuacji, jaką ukształtował wniosek dostępowy i nieuprawnionego założenia, że skarżąca kasacyjnie może uzyskać wnioskowane informacje na innej podstawie prawnej niż przepisy u.d.i.p. WSA słusznie wyjaśnił, że stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa dotyczy układów oczywistych, których ocena jest jednoznacznie negatywna z uwagi na znaczną zwłokę w załatwieniu sprawy, nasilenie złej woli oraz pozorowanie działań. Takich cech nie posiada bezczynność stwierdzona zaskarżonym wyrokiem WSA. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. W jego ramach zarzucono, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd I instancji nie znalazł ku temu podstaw. Z użytej w art. 149 § 2 P.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości - zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd I instancji granic uznania sędziowskiego. Oddalając skargę w analizowanym zakresie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie uzasadniono w niej żądania zasądzenia sumy pieniężnej, a zatem nie naprowadzono na okoliczności, które legitymizowałyby wymierzenie przez sąd dodatkowej sankcji o charakterze finansowym w związku ze stwierdzoną bezczynnością. Jak trafnie eksponuje WSA środki przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a. powinny być stosowane z rozwagą, w sytuacjach jednoznacznie rażącego niezałatwienia sprawy w terminie i ignorowania interesów stron. W realiach niniejszej sprawy działanie organu takich znamion nie posiada. Bezczynność organu wynikała wyłącznie z wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych złożonego przez skarżącą wniosku dostępowego i w konsekwencji podjęcia działań, które nie odpowiadały prawu, choć były terminowe. Z wyłożonych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.