III OSK 1853/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 58/23 o odrzuceniu skargi A.K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 października 2022 r. nr 3332/DSS w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie doliczenia do wysługi emerytalnej terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie postanawia: oddalić skargę kasacyjną .

Postanowieniem z 18 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.K. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z 28 października 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie doliczenia do wysługi emerytalnej terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zwrócił się do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Lublinie o doliczenie do wysługi emerytalnej okresu terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie na podstawie art. 15c ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (dalej ustawa zaopatrzeniowa). Postanowieniem z 30 sierpnia 2022 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Lublinie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 11 ustawy zaopatrzeniowej zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia wyciągu z rozkazu dziennego dowódcy jednostki wojskowej o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Postanowieniem z 28 października 2022 r. Minister Obrony Narodowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił mu naruszenie art. 15c ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, art. 7, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 i art. 8 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na regulacje zawarte w art. 15c ust. 1 – 4 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 520 ze zm. – stan prawny obowiązujący do 22 kwietnia 2022 r. mający zastosowanie w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego mocą art. 819 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny - Dz. U. poz. 2305 ze zm.), wywodząc, że ustalenie wysokości emerytury poprzez doliczenie nieuwzględnionych dotychczas w wymiarze świadczenia okresów terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie następuje na wniosek żołnierza uprawnionego do emerytury, w prawnej formie decyzji właściwego wojskowego organu emerytalnego wydawanej na podstawie art. 15c w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz że od decyzji takiej przysługuje odwołanie do właściwego sądu okręgowego. Potwierdza to wyrok (w aktach sprawy) Sądu Apelacyjnego w Białymstoku, III Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III AUa 666/20 wydany (na skutek apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku, V Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) w sprawie z odwołania od – wydanej na podstawie art. 31 w zw. z art. 15c ustawy zaopatrzeniowej – decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w Białymstoku odmawiającej doliczenia do wysługi emerytalnej okresu pełnienia czynnej służby wojskowej w ramach terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z art. 31 ust. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 i ust. 3a ustawy zaopatrzeniowej wynika ponadto, że odwołanie do sądu okręgowego przysługuje nie tylko od decyzji ustalających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i określających wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, ale także w przypadku niewydania decyzji przez wojskowy organ emerytalny w terminie 60 dni od zgłoszenia wniosku. Jakkolwiek zatem zgodnie z art. 11 ustawy zaopatrzeniowej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 31 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 K.p.a., to prawidłowość takiego rozstrzygnięcia nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego dlatego, że w sprawie tej właściwy jest sąd okręgowy. W świetle art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej nie ulega wątpliwości, że sąd ten jest właściwy zarówno w przypadku kwestionowania wydanej decyzji, jak i w przypadku niewydania takiej decyzji w przewidzianym terminie. Ocena przez sąd administracyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 31 ust. 1 w zw. z art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, które to postanowienie wstrzymuje wszakże bieg postępowania, stanowiłaby zatem niedopuszczalną ingerencję we właściwość sądu powszechnego, który jest właściwy do oceny, czy niewydanie decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku jest uzasadnione. W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w sprawach prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia. Sąd administracyjny nie jest więc właściwy także do oceny zasadności zawieszenia postępowania w sprawie doliczenia do wysługi emerytalnej okresu czynnej służby wojskowej w ramach terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie. Rozstrzygnięcie wojskowego organu emerytalnego o zawieszeniu postępowania, jakkolwiek przybiera prawną formę podlegającą co do zasady właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), to "zamyka" drogę do wydania decyzji merytorycznej i w związku z tym podlega kontroli sądu powszechnego na podstawie art. 31 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej. Zawarte z kolei w zaskarżonym postanowieniu pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie skutkuje powstaniem prawa, które skarżącemu nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Minister Obrony Narodowej, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: 1. art. 31 ust. 5 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że choć rozstrzygnięcie wojskowego organu emerytalnego o zawieszeniu postępowania przybiera formę prawną podlegającą co do zasady właściwości sądu administracyjnego to "zamyka" drogę do wydania decyzji merytorycznej i w związku z tym podlega kontroli sądu powszechnego na podstawie art. 31 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu powinno prowadzić do konstatacji, że niewydanie przez organ decyzji w ciągu 60 dni od złożenia wniosku ze względu na zawieszenie przez organ postępowania, stanowi usprawiedliwioną przyczynę wstrzymania rozpoznania sprawy i przesądza o braku zaistnienia przesłanek umożliwiających złożenie odwołania do sądu cywilnego; 2. art. 11 ustawy zaopatrzeniowej, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że choć postępowanie zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 31 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. to prawidłowość takiego rozstrzygnięcia nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego dlatego, że w sprawie tej właściwy jest sąd okręgowy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie w przypadku zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania sądem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego jest sąd administracyjny. Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozstrzygnięcia, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na stanowisko doktryny zgodnie z którym, treść "art. 3 § 2 i 3 K.p.a." statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji ze względu na nieprzedłożenie przez stronę dokumentów niezbędnych do jego merytorycznego rozpatrzenia. Organ uznał w konsekwencji, że wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania do czasu ich otrzymania. Nie można natomiast podzielić poglądu, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli postanowienia o zawieszeniu postępowania stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję we właściwość sądu powszechnego, bowiem kwestia zawieszenia postępowania nie dotyczy bezpośrednio prawa do wojskowego zaopatrzenia emerytalnego rozpatrywanego w sprawie z zakresu ubezpieczenia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na wydane – w toku postępowania o doliczenie do wysługi emerytalnej okresu terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie – postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej: "[p]rawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny". "Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego" (art. 31 ust. 4). "Odwołanie do sądu przysługuje również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w terminie określonym w ust. 3" (art. 31 ust. 4). Zgodnie z art. 11 ustawy zaopatrzeniowej w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu tego wynika zatem, że przepisy ustawy zaopatrzeniowej mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w Kodeksie. Takim przepisem szczególnym wobec regulacji kodeksowej jest niewątpliwie art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Oznacza to, że w ustawie zaopatrzeniowej, przyjęto co do zasady, że sprawy z zakresu regulowanego tą ustawą podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Rozstrzygnięcia ze sfery zabezpieczenia społecznego nie zapadają w "toku instancji", lecz są wydawane w ramach samodzielnego (tj. w tym zakresie niezależnego od reguł procedury administracyjnej) postępowania jednoinstancyjnego, w którym weryfikacji nie dokonuje organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 K.p.a.) albo inny organ w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.), natomiast środek zaskarżenia (odwołanie) jest kierowany do sądu powszechnego. Odwołanie jest odpowiednikiem pozwu. Przekazanie sprawy do sądu powszechnego zmienia jej charakter ze sprawy administracyjnej na sprawę cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu według reguł właściwych dla tej kategorii spraw (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 723/21 i 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1912/21 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższą niewłaściwość sądów administracyjnych do rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wojskowego organu emerytalnego w przedmiocie emerytury wojskowej, uznać należało, że również wszelkie kwestie incydentalne związane z ww. postępowaniem, a więc także kwestia zawieszenia prowadzonego przez organ postępowania tj. m.in. bezczynność organu w przedmiocie wypłaty skarżącemu zawieszonego świadczenia, nie należą do właściwości sądów administracyjnych ale powszechnych. Odmienna interpretacja prowadziłaby w konsekwencji do pośredniego wkroczenia w sferę kompetencji sądów powszechnych. Świadczy zresztą o tym wprost argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona w pierwszym zarzucie, że "niewydanie przez organ decyzji w ciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku ze względu na zawieszenie przez organ postępowania, stanowi usprawiedliwioną przyczynę wstrzymania rozpoznania sprawy i przesądza o braku zaistnienia przesłanek umożliwiających złożenie odwołania do sądu cywilnego". Przyjęcie za prawidłową tak sformułowanej argumentacji prowadziłoby do przyjęcia, że wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania stanowi swoisty prejudykat wiążący sąd powszechny, uniemożliwiający wnioskodawcy wymuszenie na organie załatwienia jego sprawy, a w konsekwencji udzielenie przez sąd powszechny ochrony jego praw poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji (art. 47714 § 3 K.p.c.). Z tego też punktu widzenia słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wydanie takiego postanowienia zamykałoby faktycznie skarżącemu (wnioskodawcy) możliwość domagania się wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, zawieszenie postępowania dotyczy bezpośrednio prawa wnioskodawcy do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego w wysokości przez niego wnioskowanej, a zatem jego ocena może mieć miejsce wyłącznie w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 31 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 47714 § 3 K.p.c. czyli w ramach postępowania cywilnego. Przyjęcie właściwości sądu administracyjnego do kontroli postanowienia o zawieszeniu postępowania w prowadzonej przez organ emerytalny sprawie powodowałoby, że o zasadności wstrzymania toku tej sprawy rozstrzygałby w istocie sąd administracyjny. Wyrok w tym przedmiocie jako wiążący dla sądu cywilnego (art. 170 P.p.s.a.) przesądzałby bowiem o wyniku "odwołania w przypadku niewydania decyzji w terminie określonym w ust. 3", o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej. Z tego też powodu oba podniesione w skardze kasacyjnej organu zarzutu okazały się być niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.