III OSK 1852/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4115/21 w sprawie ze skargi P.D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 września 2021 r. nr DOM1.1125.258.2021.AVMU w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od P.D. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. (II SA/Wa 4115/21), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 27 września 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania P. D. zaświadczenia żądanej treści oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z 5 lipca 2021 r. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 13 listopada 2020 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.; dalej także: "ustawa"), w okresie od 15 września 1999 r. do 31 stycznia 2001 r. oraz od 30 maja 2017 r. do 31 grudnia 2020 r. Postanowieniem z 5 lipca 2021 r. DIAS w P., w oparciu o art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej także: "k.p.a.") odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na skutek podjętych w sprawie działań ustalono, że skarżący w okresie objętym wnioskiem pełnił służbę w Dziale Operacyjnym i Pierwszym Referacie Realizacji. Na podstawie pozyskanych od Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. przy pismach z 24 listopada 2020 r. i z 25 maja 2021 r. informacji oraz przeprowadzonej kwerendy akt osobowych, organ stwierdził, że brak jest materiałów dowodowych potwierdzających, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych między 15 września 1999 r., a 31 stycznia 2001 r. oraz między 30 maja 2017 r., a 31 grudnia 2020 r. wnioskodawca wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym. DIAS stwierdził, że sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie") muszą być rozumiane dosłownie, ponieważ uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie życia i zdrowia musi być rzeczywiste – wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U12/13) organ wskazał, że nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale o stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Stąd też w świetle poczynionych ustaleń, DIAS uznał, iż nie ma podstaw do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia. Postanowieniem z 27 września 2021 r. Szef KAS, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu złożonego przez skarżącego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy potwierdził za DIAS, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji, nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych przez wnioskodawcę treści. Analizie poddana została dokumentacja z akt osobowych, nie stwierdzając dokumentów poświadczających zdarzenia wykonywania służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ wystąpił także do Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem, co jednak nie doprowadziło do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego. Zdaniem Szefa KAS nie znajdował tym samym potwierdzenia zarzut pominięcia dokumentów, które powinny być w postępowaniu zbadane. Podzielono pogląd DIAS, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podobnie samo podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej nie uzasadnia uznania, iż dokonane zostały one w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza posiadana przez organ pierwszej instancji dokumentacja. W kontekście wiedzy organu o pełnieniu przez skarżącego służby w Dziale Operacyjnym i Pierwszym Referacie Realizacji, a także o tym, że wnioskodawca jeszcze przed zbrojeniem Służby Celnej uczestniczył w szeregu akcji, związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów, co miało związek z działalnością grup przestępczych oraz wykonywał inne czynności, wskazane przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, Szef KAS wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze, co uniemożliwiało zastosowanie normy z art. 75 § 1 k.p.a., wyrażającej zasadę dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślono, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest zatem, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. W ocenie Szefa KAS, w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał dowodowy, poddany wszechstronnej analizie stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Szefa KAS w postępowaniu wykazano, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie niezbędne działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że wnioskodawca podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że wnioskodawca może - w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) - dowieść, za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, iż pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Powołanym na wstępie wyrokiem, WSA uchylił postanowienia obu organów, albowiem jego zdaniem wydane zostały z naruszeniem prawa. Sąd meriti stwierdził, że w sprawie naruszony został przepis art. 218 § 2 k.p.a., ponieważ zarówno z akt sprawy, jak i treści samych postanowień wynika bezsprzecznie, że organy nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego. Dokonując wykładni przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia z uwzględnieniem wyroku TK z 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), a także przepisu art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organy wzięły pod uwagę jedynie akta osobowe skarżącego. Jak zaznaczył Sąd, nie wiadomo, które dokumenty z tych akt osobowych doprowadziły organy do stwierdzenia, że wnioskodawca nie pełnił służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Treść postanowień nie zawiera żadnych analiz w tym zakresie. Organ pierwszej instancji odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści powołał się na pisma pozyskane od Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 24 listopada 2020 r. i 25 maja 2021 r. Treść postanowienia DIAS nie przedstawia nie tylko ich treści, ale nie wskazuje też dlaczego uznał, że czynności wnioskodawcy, których w istocie nie przedstawiono, nie kwalifikuje jako czynności podejmowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Jest to istotne tym bardziej, że w piśmie z 24 listopada 2020 r. potwierdzono wykonywanie zadań określonych § 4 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby ustalono źródła tych informacji, co mogłoby potwierdzać zasadność wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści. Z postanowienia organu nie wynika jakie rejestry, ewidencje bądź inne dokumenty (poza wskazaniem na akta osobowe) organ przejrzał i przeanalizował do celu wydania zaświadczenia. Odmawiając wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia, organ powołał się także na pismo Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 25 maja 2021 r., którego treść utwierdza w przekonaniu, iż nie dokonano pełnych ustaleń w niniejszej sprawie. Wprost w nim wskazano bowiem, że dokonanie w Archiwum Izby Administracji Skarbowej w P. ewentualnej kwerendy sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdzałyby okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu "z pewnością nie przyniesie rezultatu". Podjęto, zatem działania w celu ustalenia dostępności spisów spraw przekazanych do Archiwum, po czym nie dokonano ich przeglądu. Odstąpiono zatem od dokonania podstawowych czynności w postępowaniu zaświadczeniowym, odsyłając skarżącego do dochodzenia swych praw w odrębnym postępowaniu. Uchybienie to bezspornie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy zważy się, że skarżący powołuje się m.in. na notatniki służbowe i pisma z organów Policji, jako źródła, na podstawie których można dokonać sprawdzeń podejmowanych przez niego czynności w świetle treści § 4 pkt 1 rozporządzenia. Uchybienia te zostały także zaakceptowane przez organ odwoławczy, który we własnym zakresie żadnych ustaleń nie poczynił. Szef KAS powołał się na analizę przeprowadzoną przez DIAS, ale nie wyjaśnił konkretnie jaka dokumentacja została poddana analizie, oprócz kwerendy akt osobowych, powołując się na protokół z 13 maja 2021 r., w którym stwierdzono wyłącznie, że poddano przeglądowi i analizie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych wnioskodawcy i nie stwierdzono dokumentów poświadczających zdarzenia, sytuacje, czynności wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zaskarżając powołany wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy rozpoznając sprawę nie dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych, podczas gdy organy obu instancji rozpoznając wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia podjęły wszelkie działania określone ramami art. 218 § 2 k.p.a. mające na celu ustalenie czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, a zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, 124 § 2, 126, 218 § 2 i 219 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z postanowień organów obu instancji powinno wprost wynikać jakie rejestry i dokumenty organy przejrzały, przeanalizowały, poza aktami osobowymi skarżącego, podczas gdy organy orzekające w sprawie w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć wyczerpująco wyjaśniły, że podjęte w sprawie czynności wyjaśniające przeprowadzone w granicach wyznaczonych przez postępowanie zaświadczeniowe, uwzględniające m.in. inicjatywę organu pierwszej instancji w zakresie pozyskania informacji z dokumentacji archiwalnej, nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, co świadczy o wyczerpującym przedstawieniu motywów rozstrzygnięć organów obu instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 107 § 3, 124 § 2, 126, 218 § 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienia obu postanowień nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy postanowienia organów obu instancji zostały sporządzone zgodnie z wytycznymi określonymi w tym przepisie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 i 219 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego oraz odstąpiły od dokonania podstawowych czynności w postępowaniu zaświadczeniowym, odsyłając skarżącego do dochodzenia swoich praw w odrębnym postępowaniu, podczas gdy organy administracyjne obu instancji podjęły wszelkie dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego, a w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wskazały powody uniemożliwiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia; - art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 1, 144, 218 § 1 i 2 i 219 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ drugiej instancji zaakceptował w całej rozciągłości podstawowe uchybienia w prowadzeniu postępowania zaświadczeniowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji oraz nie poczynił ustaleń "we własnym zakresie", podczas gdy organ odwoławczy rozpatrzył w sprawę w jej całokształcie, a także odniósł się do zarzutów zażalenia, nie będąc przy tym zobowiązanym przepisami prawa wyznaczającymi ramy postępowania zaświadczeniowego do prowadzenia własnych ustaleń w sprawie, zaś działania te doprowadziły do słusznej konkluzji, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu; - art. 141 § 4 w zw. z art 153 p.p.s.a. w zw. z art 218 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie niemożliwych do zrealizowania przez organy, w kontekście brzmienia art. 218 § 2 k.p.a, wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie w ramach wykonania wydanego wyroku. W oparciu o powyższe zarzuty Szef KAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Uzasadniając podniesione zarzuty organ odwoławczy stwierdził, iż jego zdaniem twierdzenia Sądu meriti są niezgodne z zasadami postępowania zaświadczeniowego, wynikającymi z przepisów k.p.a., jak też ukształtowanej linii orzeczniczej. Organ przywołał normę § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.), z której jednoznacznie wynika jego zdaniem, iż zaświadczenie, którego domagał się skarżący winno zostać wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Szerszy zakres postępowania dowodowego przewiduje natomiast § 23 powołanego rozporządzenia. Podkreślono także, że na podstawie informacji uzyskanych od Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. oraz przeprowadzonej kwerendy akt osobowych stwierdzono brak materiałów dowodowych potwierdzających, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego we wskazanym okresie wykonywał on czynności wymienione w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sytuacjach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Szef KAS zaznaczył, że dowodem potwierdzającym realizację czynności o jakich mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia nie może być pismo Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. z 24 listopada 2020 r. czy też sugerowane przez Sąd zeznania świadków, bowiem zaświadczenie powinno bazować na posiadanych przez organy dokumentach, a nie nowo stworzonych. W ocenie organu odwoławczego załączone przez skarżącego do skargi dokumenty, również nie potwierdzają wykonywania czynności służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Podobnie w ocenie Szefa KAS potraktować należałoby udział skarżącego w działaniach mających na celu zabezpieczenie osób i innych funkcjonariuszy podczas wykonywania przez nich czynności zatrzymania, przesłuchania czy przeszukania, a także udział w czynnościach kontrolnych na terenie W. w grudniu 2019 r., albowiem nie ma dowodów, że takie zagrożenie rzeczywiście wystąpiło. Nadto organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia ustalił, że w materiałach archiwalnych dotyczących podejmowania przez skarżącego czynności w ramach realizacji zadań służbowych (w tym sporządzanych notatkach) wpisywano wyłącznie dane wymagane przez właściwe przepisy proceduralne. Organy administracji wyjaśniły zatem w toku postępowania kwestię zakresu informacji znajdujących się w dokumentacji archiwalnej, dotyczącej poszczególnych czynności procesowych, czy kontrolnych. W konsekwencji nie można uznać za słuszne twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że z zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika jakie rejestry i dokumenty organy przeanalizowały, co zdaniem Sądu świadczy o wadliwości uzasadnienia tych rozstrzygnięć. Dodatkowo skarżący nie wskazał także na żaden rejestr, ewidencję, bądź inny zbiór danych, który mógłby stanowić podstawę wydania żądanego przez niego zaświadczenia. W ocenie organu takie dokumenty, jak np. karty zakresu obowiązków i uprawnień, czy udzielone upoważnienia (stanowiące standardową dokumentację znajdującą się w aktach osobowych funkcjonariusza), mogą jedynie świadczyć o tym, że skarżący mógł podejmować czynności lub interwencje, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Okoliczności te potwierdzały, że organ przeprowadził niezbędne czynności o jakich mowa w art. 218 § 2 k.p.a., mając na uwadze ograniczenia wynikające ze specyfiki postępowania zaświadczeniowego. W świetle poczynionych rozważań i zarzutów adresowanych do WSA, Szef KAS stwierdził również, że nie są możliwe do realizacji wytyczne nałożone przez Sąd, przede wszystkim pod kątem badania całej dokumentacji dotyczącej skarżącego w kontekście wyroku TK z 27 maja 2014 r., albowiem organ żadnymi innymi danymi, aniżeli tymi, które poddał analizie nie dysponuje, stąd nie mógł wydać zaświadczenia żądanej treści. Ponadto wbrew stanowisku Sądu meriti prowadzone postępowanie oparte było o kryterium występowania warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia uwzględniając przy tym przywołany wyrok TK. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, przy wzięciu pod uwagę z urzędu jedynie nieważności postępowania. W analizowanym przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny także rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Prawidłowe rozważenie sprawy wymaga przeanalizowania normatywnych jej aspektów. Kwestie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych, reguluje przepis art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie zatem z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy: "Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Uszczegółowienie powyższego zapisu konkretyzujące przesłanki umożliwiające podwyższenie emerytury funkcjonariusza zawarte zostały w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej wydanego w oparciu o art. 15 ust. 6 ustawy. Jak wynika z § 4 pkt 1 powołanego aktu: "Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.z.e. (...) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. TK uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury oraz wyraził pogląd, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z tej perspektywy ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (choć niekoniecznie związane z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia i życia). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Stanowisko judykatury, również przyjmuje, że warunkiem niezbędnym uznania, iż funkcjonariusz uczestniczył w działaniach, które uprawniają do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu. Przy czym, wskazuje się, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste i wynikające wprost z okoliczności danej sprawy, a nie tylko możliwe do wystąpienia w sposób potencjalny. Tym samym, nie może ono być abstrakcyjne, lecz obiektywne i konkretne, z określeniem daty i miejsca ich wystąpienia czy przebiegu całego zdarzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę na różnice wynikające z potencjalnego niebezpieczeństwa wiążącego się ze służbą w Służbie Celno-Skarbowej na danym stanowisku służbowym, a przesłanką szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, zaistniałą przy konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu, bądź określonej akcji i to w ściśle określonym wymiarze czasowym określonym § 4 pkt 1 rozporządzenia (vide: wyroki NSA z 5 czerwca 2025 r., III OSK 545/23, z 21 czerwca 2023 r., III OSK 359/22, z 24 kwietnia 2025 r., III OSK 681/24, z 31 stycznia 2017 r., I OSK 3462/15 – wprawdzie orzeczenia te odnoszą się do funkcjonariuszy Policji, jednakże założenia prawne w nich określone w pełni znajdują przełożenie również na funkcjonariuszy administracji skarbowej). Stąd też, sam fakt bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej i zakres powierzonych obowiązków mógł wyłącznie wskazywać, że skarżący mógł brać udział w czynnościach o jakich mowa w powołanym paragrafie rozporządzenia, co nie zmienia stanowiska, że koniecznym jest potwierdzenie tego typu czynności lub zdarzeń. Z samego bowiem faktu wykonywania czynności wpisujących się w treść § 4 pkt 1 rozporządzenia nie wynika, że w każdym takim przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Skarżący sam wszakże stwierdza w treści skargi do WSA, że w trakcie czynności z jego udziałem w W. w 2019 r. "liczono się z możliwością wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy Służby Celnej", jednakże nie stwierdzając jednoznacznie, że takie zagrożenie faktycznie miało miejsce. Oczywistym jest, że służba w Służbie Celno-Skarbowej wiąże się z narażaniem życia czy zdrowia przy wykonywaniu ustawowych zadań, stąd ustawodawca przewidział przywilej zawarty w ustawie umożliwiający podwyższenie świadczenia emerytalnego, który może zostać zrealizowany tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie tej służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., I OSK 2280/16). Takie też stanowisko zaprezentował Szef KAS, które w całości podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Jak wynika z kolei z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin: "Środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej lub Krajowej Administracji Skarbowej". W powyższym aspekcie związanym ze środkiem dowodowym jakim jest zaświadczenie odwołać się należy do przepisów zawartych w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń unormowane zostały w art. 217 k.p.a. Zgodnie z § 1 wskazanego przepisu, organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego uzyskanie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) bądź osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni o czym przesądza § 3 analizowanego przepisu. Natomiast wedle art. 218 § 1 k.p.a. "W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Taka sytuacja ma miejsce z analizowanym przypadku, albowiem skarżący posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego w oparciu o przepisy ustawy, umożliwiające podwyższenie świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem opisanej powyżej organ, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Przy czym, postępowanie wyjaśniające, spełnia jedynie rolę pomocniczą i to w ramach postępowania uproszczonego. Nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach procesu jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Jak słusznie zauważył to NSA w wyroku z 23 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1258/21) możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być jednak rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Zarówno organy, jak też i Sąd pierwszej instancji zgodnie potwierdzają charakter zaświadczeń normowanych przepisami k.p.a., sprowadzający się wyłącznie do potwierdzenia zaistnienia określonych faktów. Jest to zatem akt wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego czy jurysdykcyjnego (zob. także K. Klonowski [w:] Kodeks..., red. H. Knysiak-Sudyka, s. 1341; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 1058; K. Celińska-Grzegorczyk [w:] Kodeks..., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 1401; zob. także wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2018 r., II SA/Rz 950/18). Taki pogląd wyznaje także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, muszą być zatem interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób restrykcyjny, ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli natomiast informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyroki NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, z 10 października 2024 r., III OSK 642/23, z 12 lipca 2024 r., III OSK 222/23, z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 359/21; J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14). Bazując na tak przedstawionej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, stwierdzić trzeba, że organ słusznie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Nie sposób przy tym podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, jakoby DIAS lub Szef KAS dopuścili się w swych rozważaniach naruszenia przepisów regulujących materię postępowania administracyjnego, a przez to zaniedbań w sferze ustalenia przebiegu stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji wyjaśnił bowiem jakie czynności zostały przez niego podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego, które doprowadziły go do przekonania, iż brak jest dowodów jednoznacznie potwierdzających, że we wskazanych we wniosku skarżącego okresach w ramach pełnionej służby wykonywał on czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zdarzenia te nie mogą być domniemywane, ale muszą być realne i stanowić wynik analizy dostępnego organowi materiału dowodowego, który w niniejszym przypadku w głównej i zasadniczej mierze sprowadzał się do akt osobowych. Kwerenda tychże akt nie stwierdziła występowania w ich zasobie dokumentów, które mogłyby potwierdzić zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, co potwierdza wszakże protokół z 13 maja 2021 r. opatrzony podpisem dwóch pracowników Referatu Kadr i Administracji Personalnej Izby Administracji Skarbowej w P. Zbyt daleko idącym jest z kolei oczekiwanie od organu wskazania konkretnych dokumentów ze zbioru akt osobowych skarżącego, które miałaby potwierdzać brak wykazania wykonywania czynności lub zdarzeń określonych przepisem § 4 pkt 1 rozporządzenia, jak zasugerował to WSA. Zważyć nadto trzeba, że z literalnego brzmienia przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. wynika, że podstawę wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury stanowią akta osobowe funkcjonariusza, w których nie ujawniono dokumentów potwierdzających przesłanki wyrażone w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Podobnie organ odwoławczy powołując się na pismo Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego z 25 maja 2021 r. wskazał, że nie dysponuje tego typu materiałami. Jak wynika w treści rzeczonego pisma również i analiza sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, czy notatek w Archiwum Izby Administracji Skarbowej w P. nie przyniosłaby oczekiwanego rezultatu, ponieważ jak wyjaśnił to Szef KAS w tego typu dokumentach archiwalnych znajdują się wyłącznie informacje wymagane przez właściwe procedury. W okresie natomiast wskazanym przez skarżącego w strukturach administracji skarbowej brak było odpowiednich procedur regulujących materię dokumentowania zdarzeń czy czynności o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Dopiero bowiem 14 grudnia 2021 r. weszło w życie Zarządzenie Nr 62 Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 13 grudnia 2021 r. w sprawie dokumentowania warunków uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. W okresie od 1999 r. do 2021 r. brak było zatem procedur, narzędzi, które dokumentowałyby czynności lub zdarzenia z udziałem funkcjonariusza administracji skarbowej. Dowodami potwierdzającym działanie w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu nie mogły być natomiast dowody powoływane przez skarżącego i to dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym w ramach złożonej skargi, jak prawidłowo zauważył Szef KAS. W szczególności nie może to być pismo Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z 27 czerwca 2000 r., jak też pismo Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w P. z 5 lipca 2000 r. zawierające wyłącznie podziękowania za współpracę czy opisane na załączniku nr 14 skargi do WSA zapisy w notatnikach służbowych (bez przedstawienia ich treści) za okres 2018-2020 r. Żaden z tych dowodów nie prezentuje istotnych treści z punktu widzenia badanej sprawy, bowiem nie dokumentuje czynności o jakich mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w okresie między 15 września 1999 r., a 31 stycznia 2001 r. oraz między 30 maja 2017 r., a 31 grudnia 2020 r. Co więcej, w związku ze znacznie okrojonymi możliwościami przeprowadzenia postępowania dowodowego wynikającymi ze specyfiki odformalizowanego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach procedury wydawania zaświadczenia, DIAS nie był zobligowany do badania wszystkich wątków sprawy, ale poruszania się wyłącznie w zakresie dokumentacji, którą dysponował. Pełne postępowanie dowodowe może być przeprowadzone przed właściwym organem emerytalnym, co także słusznie zauważył organ odwoławczy powołując się na § 23 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. Stanowisko to pozostaje w powiązaniu z sugestią Sądu pierwszej instancji, wskazującą na możliwość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w toku postępowania wyjaśniającego. Nie sposób jednak przyznać racji WSA w tym przedmiocie, albowiem organ nie miał możliwości prowadzenia postępowania dowodowego wykraczającego poza ramy postępowania wyjaśniającego unormowanego art. 218 § 2 k.p.a., a w szczególności przeprowadzania dowodu z zeznań świadków. Wprawdzie stanowisko Naczelnika Wielkopolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w P. w piśmie z 24 listopada 2020 r. wskazywało, że skarżący w okresie od15 września 1999 r. do 2001 r. oraz między 1 marca 2017 r., a 13 listopada 2020 r. wykonywał czynności uprawniające do podwyższenia przyznanej emerytury, ale nie zostały one w żaden sposób wskazane. Z pisma tego nie wynika na jakiej podstawie ówcześni przełożeni skarżącego stwierdzali taki stan, co nie uprawniało jednak organu do przeprowadzania dowodu z ich zeznań. Jak bowiem wskazano, wyjaśnienie tej okoliczności może być przedmiotem pełnego postępowania dowodowego znajdującego oparcie w § 23 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r., a nie w ramach postępowania wyjaśniającego wynikającego z art. 218 § 2 k.p.a. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia. Rację ma także Szef KAS, co do określonych przez Sąd meriti wytycznych jakie miałyby zostać uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego DIAS podjął wszelkie niezbędne działania w celu pełnego wyjaśnienia sprawy, przy poszanowaniu reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności specyfiki postępowania wyjaśniającego uregulowanego w dziale VII k.p.a. Sąd a quo w istocie nie wyjaśnia jakie materiały, rejestry, ewidencje miałyby podlegać ocenie, zważywszy, że kwestia ta dogłębnie została przez organy wyjaśniona, iż w materiałach tych nie odnajdzie się informacji przydatnych na poczet sprawy przede wszystkim z uwagi na okoliczność, że w treści dokumentacji z akcji służb zawierane były wyłącznie informacje niezbędne pod względem określonej procedury czy spełnienia wymagań postępowania sądowego, a ponadto między rokiem 1999, a 2021 brak było w tej formacji procedur, które dokumentowałyby czynności lub zdarzenia z udziałem funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie wskazano także gdzie miałaby znajdować się notatki służbowe o których wspomina i wymienia je skarżący w treści skargi do WSA, jeśli nie w aktach osobowych, które to akta nie ujawniły ostatecznie rzeczonej dokumentacji. Nie sposób również zarzucić organowi pierwszej instancji, że jego postępowanie nie uwzględniało stanowiska jakie wynikało z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. Kryterium wziętym pod uwagę przez organ pierwszej instancji nie była "bezpośredniość" zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza, a przede wszystkim warunki szczególnie zagrażające jego życiu i zdrowiu, w rozumieniu przedstawionym przez TK. Należy wszakże odnotować, że główną przyczyną odmowy wydania zaświadczenia o treści jakiej oczekiwałby skarżący był brak dowodów na to, że we wskazanym przez niego okresie wykonywał czynności opisane w § 4 pkt 1 rozporządzenia, bazując na materiale dowodowym dostępnym DIAS, a nie wątpliwości w ocenie tego materiału dowodowego. Wobec tak zaprezentowanego stanowiska, uznając że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.