III OSK 1843/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2330/22 w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 8 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 8 września 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 8 września 2022 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wilga z 2 listopada 2021 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski ze stanowiskiem do nakładania powłok lakierniczych, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, podnosząc że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, podczas gdy – w jego ocenie – decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przedsięwzięć planowanych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.), ponieważ przyjęta przez organ wykładnia przepisów dotyczących dopuszczalności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia już zrealizowanego znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i służy wyłącznie ustaleniu, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd dopuszczający wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach również dla przedsięwzięć już zrealizowanych. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że w orzecznictwie występują różne kierunki wykładni przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), wyklucza możliwość przyjęcia, że organ administracji dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji uznał ponadto, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ zgromadzony materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, a postępowanie nieważnościowe zostało przeprowadzone zgodnie z jego charakterem i zakresem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 6 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 3 i art. 80 k.p.a., przez brak rzeczywistej kontroli legalności decyzji organu administracji oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieuwzględniający wszystkich zarzutów skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 71 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej, a także art. 5, art. 74 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 86 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), przez przyjęcie że możliwe jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia już zrealizowanego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 8 września 2022 r. oraz decyzji Wójta Gminy Wilga z 2 listopada 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, nie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. (będącej w istocie normą o charakterze ustrojowym), w związku z art. 6 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 3 i art. 80 k.p.a., przez brak rzeczywistej kontroli legalności decyzji organu administracji oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieuwzględniający wszystkich zarzutów skargi. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem przepis ten mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. W konsekwencji, naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której stanowi ten przepis, natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Okoliczność, że Sąd I instancji powołał ustalenia organów, a więc powołał tożsame orzecznictwo lub poglądy doktryny, w sytuacji, w której te orzeczenia i poglądy mogły stanowić dodatkowy argument na poparcie dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stanowi naruszenia prawa. Trudno oczekiwać, żeby Sąd I instancji szukał odmiennej argumentacji niż przedstawiona w kontrolowanej decyzji, jeżeli argumentacja organu jest trafna i prawidłowo rozstrzyga istotę sprawy. Należy także podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi nie oznacza obowiązku odniesienia się wprost do każdego zarzutu podniesionego we wniesionym środku zaskarżenia, lecz obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy w granicach zakreślonych tymi zarzutami. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji niewątpliwie dokonał, w tym odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Jednocześnie Sąd I instancji orzekł, że nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Stanowisko to, w zestawieniu z analizą oceny prawnej Sądu I instancji oraz części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w której wyjaśniono, że skarżący zarzucał między innymi naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej, pozwala na stwierdzenie, że wykładnia lub zastosowanie tych przepisów w kontekście stanu faktycznego tej sprawy, było przedmiotem prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dokonanej w tej sprawie przez Sąd I instancji. Jednocześnie jednak, skarżący nie wskazuje w skardze kasacyjnej, jak ewentualny brak odniesienia się do tych zarzutów przez Sąd I instancji, jak i jak ewentualny brak odniesienia do zarzutów odwołania w tym zakresie przez organ, mogły wpłynąć na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia w tej sprawie niewątpliwie doszło. Zarzut naruszenia tego przepisu nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku Sądu i Instancji w tym zakresie. Dotyczy to również w istocie zarzutów procesowych odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to zarzuty zawierają ogólne uzasadnienie oparte na niebudzącym wątpliwości stwierdzeniu o powinności prawidłowego prowadzenia przez organ postępowania dowodowego. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jednak, jakich dowodów nie przeprowadzono, jakie dowody należało przeprowadzić oraz jaki wpływ na wynik sprawy miały uchybienia organu w tym zakresie. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w którym co do zasady nie prowadzi się ponownie postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe przeprowadza się w tzw. postepowaniu zwykłym, natomiast przedmiotem oceny w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej są przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega uchybienia formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające między innymi na wskazaniu, że "zaskarżoną decyzją Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wilga z 2 listopada 2021 r." (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Stanowiło to jednak wyłącznie oczywistą omyłkę, która nie miała wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i zarówno organy wydające poszczególne rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, jak i strona wnosząca skargę, nie budzą wątpliwości. Po drugie, zarzuty naruszenia prawa materialnego, które w istocie stanowią oś sporu między skarżącym, a organem w tej sprawie, sprowadzają się do stwierdzenia, że brak jest prawnej możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia już zrealizowanego. Wynika to, w ocenie skarżącego, z literalnego brzmienia art. 71 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej (które to przepisy wprost się odwołują do przedsięwzięć planowanych), a także art. 5, art. 74 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 86 Konstytucji RP. Stanowisko skarżącego w tym zakresie opiera się wyłącznie na gramatycznej wykładni przepisów ustawy środowiskowej, z pominięciem zarówno dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych (prawidłowo powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), jak również z pominięciem wyrażonego w tym zakresie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Celem dyrektywy 2011/92/EU z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1) jest poddanie ocenie oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na to środowisko. Z powyższego wynika zatem, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia, w ramach ich kompetencji, wszystkich ogólnych lub szczególnych środków, w celu naprawienia braku przeprowadzenia oceny skutków oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej dyrektywy. Nie ulega wątpliwości, że orzecznictwo TSUE wskazuje na obowiązek właściwych organów do podjęcia w zakresie swoich kompetencji wszelkich środków dla zapobieżenia powstania sytuacji, w której nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia takiej oceny wymagającego. Szczegółowe zasady proceduralne mające zastosowanie w tym zakresie należą do krajowego porządku prawnego, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich, pod warunkiem, że nie są one mniej korzystne od przepisów dotyczących podobnych sytuacji oraz że nie czynią w praktyce niemożliwym lub nadmiernie trudnym wykonywania praw przyznanych przez wspólnotowy porządek prawny. W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie C-201/02 Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że w świetle zasady lojalnej współpracy państwa członkowskie mają obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszenia prawa UE. Właściwe władze są zatem zobowiązane do podjęcia środków, które są niezbędne, aby zapobiec unikaniu braku oceny skutków dla środowiska, a zatem na przykład do podjęcia czynności mających na celu wzruszenie wydanego już zezwolenia, aby w konsekwencji umożliwić przeprowadzenie takiej oceny, przy zachowaniu autonomii proceduralnej państw członkowskich. Chodzi zatem o podjęcie środków właściwych do zapobieżenia, aby dane przedsięwzięcie mogło zostać oddane do użytkowania bez dokonania oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Trybunał Sprawiedliwości orzekł zatem w powołanym wyżej wyroku, że dla wyeliminowania skutków zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U.UE.L.1985.175.400, która została zastąpiona dyrektywą 2011/92/EU, sąd krajowy musi ustalić, czy w prawie wewnętrznym istnieje możliwość cofnięcia lub zawieszenia udzielonego już pozwolenia w celu poddania tego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z wymogami tej dyrektywy lub alternatywnie - jeśli jednostka wyraża na to zgodę - dochodzenia naprawienia poniesionej przez nią szkody (por. wyrok NSA z 24.03.2015 r. II OSK 4/15 oraz z 18.05.2016 II OSK 1063/15). Powyższe oznacza, że nie można dokonać tego rodzaju wykładni powołanych przez skarżącego norm ustawy środowiskowej, która doprowadzi do możliwości "ominięcia" procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, w której przedsięwzięcie to zostało już zrealizowane, przy jednoczesnym założeniu, że ustawodawca dopuszcza możliwość legalizacji w zakresie uregulowania stanu formalnoprawnego danej inwestycji. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.