III OSK 1840/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 88/24 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 listopada 2023 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 88/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi M.M. (dalej także jako: "strona skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ I instancji" "skarżący kasacyjnie") z dnia 6 listopada 2023 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie drugim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W konsekwencji wniosku strony skarżącej w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...] Wójt Gminy [...] negatywnie zaopiniował ów wniosek. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa działalność polegająca na zbieraniu odpadów na tej działce nie mieści się w kategorii przeznaczenia terenu ustalonej adekwatnym planem miejscowym, to znaczy uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 4 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obrębu [...]. Dla przedmiotowego terenu oznaczonego symbolem [...] jako przeznaczenie podstawowe przewidziano: obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa; jako przeznaczenie uzupełniające: urządzenia sportowo - rekreacyjne. We wniesionym zażaleniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pozbawienie jej prawa do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Zarzuciła także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wyjaśniono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Postanowieniem, znak [...], z dnia 6 listopada 2023 r. organ odwoławczy (SKO), po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia 11 sierpnia 2023 r. negatywnie opiniujące wniosek strony skarżącej w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] gmina [...]. Uzasadniając nieuwzględnienie zażalenia Kolegium najpierw zrelacjonowało stan sprawy, następnie przywołało brzmienie stosownych przepisów planu miejscowego. Organ drugiej instancji podniósł że w planie miejscowym nie ma definicji obiektów produkcyjnych, składów, magazynów oraz zabudowy usługowej. W planie jest natomiast definicja urządzeń sportowo - rekreacyjnych. Organ drugiej instancji podkreślił, że trudno pogodzić działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami, ich zbieraniu w ramach prowadzonego skupu złomu z urządzeniami rekreacyjno- sportowymi, jak boiska czy place zabaw. Ponadto lokalny prawodawca przewidział tereny dla gospodarowania odpadami wskazując obszary oznaczone symbolem [...]. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu Kolegium potwierdziło prezentowany w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Dalej Kolegium podkreśliło, że to jednak rada gminy prowadzi politykę przestrzenną, i to gmina ustala plany miejscowe. Trzeba podkreślić, wywiodło Kolegium, że gmina wskazała obszary na działalność związaną z gospodarowaniem odpadami (symbol [...]). Odnosząc się do argumentu o kontynuacji działalności organ drugiej instancji wyjaśnił, że przy wydawaniu nowego zezwolenia nie ma znaczenia okoliczność, iż strona już na tym terenie prowadziła działalność w zakresie gospodarki odpadami. Organ odwoławczy skonkludował niezgodność przedsięwzięcia objętego wnioskiem polegającego na zbieraniu odpadów z przepisami planu miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła strona skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania oraz zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z akt o sygnaturze II SA/Wr 482/22. Rozwijając argumentację skarżąca wskazała, że na terenach oznaczonych symbolem [...] nie ma możliwości lokalizacji działalności związanej ze zbieraniem odpadów. Kolegium nie rozważyło należycie tej okoliczności i nie oceniło, czy w związku ze wskazanym przeznaczeniem terenu [...] wykluczone jest dopuszczenie działalności związanej z gospodarką odpadami na terenie oznaczonym symbolem [...]. Podpierając się orzecznictwem skarżąca wskazała, że działalności związanej z gospodarką odpadami nie można wiązać tylko z terenami oznaczonymi symbolem [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej jest utrzymane przez organ odwoławczy postanowienie Wójta Gminy [...] negatywnie opiniujące wniosek skarżącej w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Podstawę prawną wydanego postanowienia stanowi art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) w związku z art. 41 ust. 6a w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699). Przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach stanowi: organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Natomiast według art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 106 § 5 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ; zajecie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z kolei art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach stanowi, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Z przywołanych przepisów wynika, że przyczyną negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów będzie niezgodność przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na taką przyczynę negatywnej opinii powołały się organy administracji publicznej. Okolicznością niesporną jest, że przedsięwzięcie zlokalizowano na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 4 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obrębu [...]), na obszarze oznaczonym symbolem [...], z przeznaczeniem podstawowym: obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa; z przeznaczeniem uzupełniającym: urządzenia sportowo - rekreacyjne (§ 20 ust. 1 planu miejscowego). Istotę sporu stanowi kwestia, czy działalność w postaci zbierania odpadów wpisuje się w przyjęte przez prawodawcę miejscowego przeznaczenie terenu (podstawowe oraz uzupełniające). W świetle materiałów sprawy oraz ogólnych reguł znaczeniowych języka polskiego zbieranie odpadów nie mieści się w ramach przeznaczenia uzupełniającego terenu, to znaczy urządzeń sportowo - rekreacyjnych, i w tym zakresie argumentacja SKO jest trafna. Jeżeli chodzi o przeznaczenie podstawowe, to uchwała planistyczna definiuje je jako część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi; w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu (§3 ust. 1 pkt 3). Relewantny plan miejscowy nie precyzuje znaczeniowo pojęć: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, nakazując rozumieć je zgodnie z przepisami odrębnymi (§3 ust. 2). Organ I instancji, tłumacząc negatywną opinię, ograniczył się do stwierdzenia, że działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami nie mieści się w kategorii przeznaczenia terenu ustalonej w planie, i jest niezgodna z jego ustaleniami. Organ odwoławczy explicite napisał, popierając stanowisko I instancji: Kolegium potwierdza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym działalność polegająca na zbieraniu odpadów jest działalnością dopuszczalną na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną (s. 7). Niemniej dalej SKO popiera stanowisko Wójta argumentując to kompetencjami przysługującymi gminie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz polityki przestrzennej, a nadto wskazując, że rada gminy [...], zarówno w przedmiotowej uchwale planistycznej, jak i w innych uchwałach, dla gospodarki odpadami przeznaczyła tereny oznaczane jako [...]. Należy zauważyć, że teren [...] uzyskał przeznaczenie na mocy § 27 miejscowego planu: 1. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustala się przeznaczenie podstawowe na teren kanalizacji. 2. Dopuszcza się obiekty i urządzenia związane z gospodarowaniem odpadami. Kontrolując legalność zaskarżonego aktu Sąd najpierw bierze pod uwagę jego ewentualną wadliwość polegającą na naruszeniem przepisów prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie z taką wadliwością mamy do czynienia, gdyż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie ponownej oceny merytorycznej całości sprawy, w szczególności przez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia istotnych dla podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że istota zasady dwuinstancyjności wyrażona w przywołanym art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W związku z tym organ odwoławczy ma nie tylko obowiązek ocenić zgodność z prawem postępowania organu I instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, niejako "od nowa". Oznacza to konieczność powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzestanie na jedynie weryfikacji decyzji organu I instancji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynikają również konsekwencje dla wymagań co do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego na skutek odwołania. Brak w motywach rozstrzygnięcia II instancji ustosunkowania się do zarzutów odwołania (zażalenia), brak odniesienia się do podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tak prowadzonym postępowaniu zachwiane zostały gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt V SA/ Wa 997/05 i z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2146/05, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Duże Komentarze Becka, wyd. 6, s. 174-177). Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (zob. Tadeusz Woś, Jan Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Tym samym nie stanowi realizacji zarówno zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak i warunków jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji organu II instancji samo ogólne stwierdzenie, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Kolegium wprawdzie zawarło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia fragment stanowiący odniesienie do zarzutów odwołania, ale uczyniło to w sposób ogólny, bez rozważenia kluczowego zarzutu kwestionującego prawidłowość wydania postanowienia z negatywną opinią. W tym kontekście istotne jest, że przyczyną negatywnej opinii w niniejszej sprawie jest brak zgodności przedsięwzięcia w postaci zbierania odpadów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyraził ocenę, że wskazane we wniosku przedsięwzięcie mające polegać na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na działce nr [...] w obrębie [...] jest niezgodne z obowiązującymi dla tej działki ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przewidziane dla tej działki przeznaczenie o symbolu [...] nie obejmuje działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. Rozpoznając sprawę w wyniku zażalenia Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że ustalenia zwarte w § 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi na terenie [...] przewidziane jest przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowa usługowa i przeznaczenie uzupełniające: urządzenia sportowo - rekreacyjne, nie uwzględniają na tym terenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami. Kolegium - za organem I instancji - przyjęło bowiem, że przeznaczenie terenu [...] nie obejmuje wskazanej we wniosku działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, a Rada Gminy jako organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki planistycznej uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, wskazała inny obszar (oznaczony symbolem [...]) na którym dopuszczalna jest działalność związana z gospodarowaniem odpadami. Argumentacja taka stanowi zatem w istocie powtórzenie stanowiska organu I instancji, które to stanowisko kwestionowane było w zażaleniu. Skarżąca wskazywała bowiem, że przeznaczeniem podstawowym terenu [...] (§ 27 ust. 1 uchwały) jest teren kanalizacji oraz, że są to lokalizacje aktualnie zajmowane przez oczyszczalnię ścieków, a tym samym - uwzględniając, że ma ono uzupełniające tylko przeznaczenie - na tym terenie nie ma żadnej możliwości prowadzenia innej działalności (bez połączenia z działalnością podstawową). Kolegium nie odniosło się jednak do powyższego zarzutu i nie rozważyło, czy istotnie w świetle przedstawionych przez skarżącą okoliczności, postanowienia analizowanego planu miejscowego pozwalają na zaaprobowanie stanowiska organu I instancji. Postawione w zażaleniu zarzuty wymagały przeprowadzenia przez Kolegium wykładni przepisów planu miejscowego przy uwzględnieniu analizy § 27 uchwały (odnoszącego się terenów kanalizacji) w kontekście relacji: przeznaczenie podstawowe - przeznaczenie uzupełniające oraz przy uwzględnieniu znaczenia jakie w § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 prawodawca lokalny przypisał tym określeniem. Wynika z nich, że przeznaczenie podstawowe oznacza część przeznaczenia terenu, która przeważa na danym terenie wydzielonym w planie liniami rozgraniczającymi; w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, wszystkie wymienione kategorie mogą wystąpić łącznie lub odrębnie w granicach poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu, natomiast przeznaczenie uzupełniające oznacza rodzaj przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. W kontekście powyższych przepisów i postawionych w zażaleniu zarzutów Kolegium powinno zatem ocenić, czy teren oznaczony symbolem [...] stanowi obszar na którym może być prowadzona po pierwsze: wyłącznie działalność polegająca na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, po drugie czy tego typu działalność może być prowadzona przez podmiot inny niż gmina skoro ma ona uzupełniać przeznaczenie podstawowe, po trzecie: czy w związku z powyższym przeznaczeniem terenu [...] wykluczone jest dopuszczenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami na terenie oznaczonym symbolem [...]. Przeprowadzenie rozważań organu odwoławczego w powyższym zakresie w związku z poczynionymi w odwołaniu zarzutami było istotne, skoro w świetle 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodność z prawem miejscowym, a więc i planem miejscowym, jest warunkiem sine qua non prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, CBOIS). W takiej sytuacji jest oczywiste, że stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie kolizje by wystąpiły, to organ właściwy do wydania opinii decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia. Skoro zatem skarżąca, przedstawiając konkretne argumenty, kwestionowała stanowisko organu według którego, zbieranie i przetwarzanie odpadów nie może być realizowane na terenie oznaczonym symbolem [...] - gdyż plan dopuszcza działalność związaną z gospodarowaniem opadami na terenie oznaczonym symbolem [...] - to rolą organu było odniesienie się powyższych zarzutów w sposób konkretny, a nie ogólny. Organ powinien dokonać wykładni regulacji planu miejscowego uwzględniając, że jako akt prawa miejscowego, a tym samym składnik sformułowanego w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, wpisuje się on w system prawny. W tym względzie organ odwoławczy powinien odnieść się do dominującego w orzecznictwie poglądu, według którego, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej - co do zasady - nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami. Zgodnie z przywołanym poglądem przeciwne stanowisko oznaczałoby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "[...]" czyli w ściśle oznaczonych, z góry przewidzianych miejscach. Taka interpretacja uznana została jednak za zbyt zawężającą i prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia władztwa planistycznego i wolności gospodarczej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16). Gospodarowanie odpadami jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego też NSA we wskazanym wyroku stwierdził, że swoboda działalności gospodarczej wymaga by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem "[...]". Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci. Znamienne lecz zarazem nieakceptowalne jest to, jak podkreślił Sąd I instancji, że Kolegium taki pogląd orzeczniczy dostrzegło, jednak w najmniejszym stopniu nie podjęło z nim merytorycznej polemiki, nie wyjaśniając stronie dlaczego nie może stanowić on argumentu przemawiającego za jej interesem. Organ ograniczył się do powierzchownych uwag o naturze władztwa planistycznego, co nie stanowi odpowiedniej i wystarczającej reakcji instancyjnej, uwzględniającej należycie prawa strony. O terenach oznaczonych symbolem "[...]" była mowa już wcześniej, i trzeba zaakcentować, że przeznaczenie terenu oznaczonego "[...]" nie przekłada się automatycznie na sposób wykorzystania terenu oznaczonego jako [...]. Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, w pkt II orzekając o kosztach na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł organ odwoławczy (SKO) zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) polegające na błędnym przyjęciu, iż organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a.") albowiem dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania i brak przedstawienia kompleksowej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r. ([...]), tj. uwzględniającej nie tylko uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach [...] i [...]), ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu, pomimo tego, że organ II instancji wykładnię planu miejscowego przeprowadził, co doprowadziło do przyjęcia, iż zapisy tego planu nie przewidują dla terenu objętego planowanym zamierzeniem ([...]) gospodarowania odpadami. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ odwoławczy (SKO) wniósł o: a) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na postanowienie SKO z dnia 6 listopada 2023 r., nr [...], względnie: b) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, c) zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona postępowania (skarżąca przed WSA) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. albowiem dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania i brak przedstawienia kompleksowej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r. tj. uwzględniającej nie tylko uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach [...] i [...]), ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu, pomimo tego, że organ II instancji wykładnię planu miejscowego przeprowadził, co doprowadziło do przyjęcia, iż zapisy tego planu nie przewidują dla terenu objętego planowanym zamierzeniem ([...]) gospodarowania odpadami. Poprzedzając analizę podniesionego zarzutu prawa procesowego należy odnieść się treści art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego (opinia), zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję oraz takiej samej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie zawierające opinię. W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). Nadmienić należy, że ustawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. W konsekwencji zakres opinii nie ogranicza się do przedstawienia przez organ opiniujący jedynie argumentacji dotyczącej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że zakres tej opinii nie jest niczym ograniczony. Z jednej strony ogranicza, go bowiem przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko i wyłącznie do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej jako: "u.s.g."), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Dalej, w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora "w szczególności" katalog zadań wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter otwarty. Jako jedno z przykładowych zadań własnych ustawodawca wskazał sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Nie ulega wątpliwości, że gospodarowanie odpadami związane jest z ochroną środowiska i ochroną przyrody oraz może dotyczyć także gospodarki wodnej. Wskazanie więc przez organ opiniujący, że negatywna opinia w sprawie wniosku o zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oparta jest na ustaleniach wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 4 listopada 2016 r., bez pogłębionej analizy w uzasadnieniu organu, jest niewystarczające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów zażalenia wymagało przedstawienia kompleksowej wykładni planu uwzględniającej nie tylko wyrywkowo przywołane uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach ([...] i [...]), ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organ powinien także rozważyć co lokalny prawodawca rozumie pod pojęciem obiekty produkcyjne, składy, magazyny, a następnie, czy przedsięwzięcie planowane przez skarżącą wpisuje się w tak określoną działalność oraz czy istnieją postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla przedmiotowego terenu. Ogólna teza wynikająca z przywołanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16., nie oznacza, że każdy teren przeznaczony w planie miejscowym na funkcję produkcyjną, przemysłową, magazynową czy składową umożliwia realizację przedsięwzięcia polegającego na gospodarowaniu odpadami. Takiego wniosku w rozpoznawanej sprawie w żadnej mierze nie można stawiać automatycznie, gdyż uzależnione jest to od wyniku prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów planu odniesionych do rodzaju planowanego przedsięwzięcia - czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. Tak więc przywołane wyżej stanowisko orzecznicze nie przesądza absolutnie o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ale może stanowić dla organu ogólną wskazówkę przy interpretacji przepisów planu miejscowego (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 482/22). Takich pogłębionych rozważań – zwłaszcza w kontekście rozpoznania zarzutów zażalenia – w niniejszej sprawie zabrakło, co trafnie wychwycił i zarzucił Sąd I instancji, co czyni niepełną ocenę braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami planu, a w konsekwencji przekłada się na przedwczesne podtrzymanie negatywnego zaopiniowania wniosku. Dopiero całościowa i kompleksowa analiza treści planu umożliwi rzetelne formułowanie wniosków co do zgodności/niezgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym. W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko WSA, że w sytuacji braku takiej analizy na obecnym etapie nie można jednak przesądzić o zgodności zamierzenia z ustaleniami planu. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, przyjdzie stwierdzić, że o jego skuteczności w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Powyższego wymogu nie spełnia sformułowany zarzut wraz z jego argumentacją sprowadzający się wyłącznie do przytoczenia stanu faktycznego sprawy i wyrażenia odmiennej oceny i polemiki z orzeczeniem i uzasadnieniem Sądu Wojewódzkiego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zaś obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności; 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r.; sygn. akt II GSK 118/12). Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie było związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, której to jednak zasadzie organ nie sprostał. Ocena ta był niepełna, wyrywkowa z pominięciem norm prawa procesowego oraz reguł tej oceny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów (wniosku M.M. i zapisów planu miejscowego) zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd trafnie stwierdził, że organ prowadzący kontrolowane postępowanie naruszył zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z pominięciem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czemu dał wyraz Sąd pierwszej instancji w swym wyroku i co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez organ odwoławczy ponownie w całości wniosku skarżącej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.