III OSK 1830/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 684/23 o odrzuceniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w B. na czynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie wykazu prowadzących instalacji, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 6

Postanowieniem z 16 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w B. na czynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie wykazu prowadzących instalacji, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji. W uzasadnieniu sąd ten podniósł, że skarżąca spółka wniosła skargę na czynność Ministra Klimatu i Środowiska w przedmiocie wykazu prowadzących instalacji, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za rok 2020, ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego tego ministra, stosownie do treści art. 96 ust. 2 ustawy z 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1092 ze zm., dalej również "ustawa"). Zdaniem sądu pierwszej instancji przedmiotowa skarga nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Czynność ogłoszenia wykazu prowadzących instalacji, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji, jest czynnością informacyjną, która w bezpośredni sposób nie wpływa na indywidualną sytuacją skarżącej. Nie sposób zakwalifikować tej czynności jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634; zwanej dalej: "p.p.s.a."), mocą której pozbawiono skarżącą uprawnień wynikających z przepisów prawa lub nałożoną na nią jakikolwiek obowiązek. Tym samym skarga na taką czynność jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sąd ten orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że publikacja przez Ministra Klimatu i Środowiska wykazu operatorów instalacji, którzy nie dokonali rozliczenia wielkości emisji za 2020 r. na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w przypadku gdy wspomniany wykaz jest ww. aktem, w tym kształtuje sytuację podmiotów ujętych w jego treści, co skutkowało błędnym uznaniem, że wykaz nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i jednoczesnym odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, zamiast uwzględnieniem skargi w zw. z błędnym niezastosowaniem art. 146 § 1 p.p.s.a., tj. nieuchyleniem skarżonego aktu; 2. na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w związku z tym, iż sprawa nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., co uzasadnia odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który ma zastosowanie, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto spółka wniosła o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnym o treści: a) "Czy zgodny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE i wydanymi na jej podstawie aktami nieustawodawczymi, jest przepis prawa krajowego, który umożliwia organowi państwa członkowskiego UE nałożenie kary przewidzianej przez art. 16 ust. 3 Dyrektywy ETS na podstawie aktu wydanego, w ramach krajowej procedury, która przewiduje niższy standard ochrony praw jednostki niż w przypadku podobnych spraw dotyczących nałożenia na jednostkę kary administracyjnej zgodnie z prawem krajowym?" i b) "Czy zgodne z prawem Unii Europejskiej, w szczególności dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE i wydanymi na jej podstawie aktami nieustawodawczymi oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej są przepisy krajowe, które przewidują publikację wykazu podmiotów, które nie umorzyły wystraczającej liczby uprawnień do emisji, który następnie nie podlega kontroli sądowej?". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. W ramach pierwszego z zarzutów skarżąca spółka zakwestionowała stanowisko sądu pierwszej instancji, który uznał, że publikacja przez Ministra Klimatu i Środowiska wykazu operatorów instalacji, którzy nie dokonali rozliczenia wielkości emisji za 2020 r. na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem spółki publikacja przez Ministra wykazu operatorów instalacji, o których mowa w art. 96 ust. 2 ustawy, stanowi czynność podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ze stanowiskiem skarżącej spółki nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy minister właściwy do spraw klimatu ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego tego ministra wykaz, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2. Z kolei w świetle tego przepisu krajowy ośrodek sporządza wykazy prowadzących instalacje lub operatorów statków powietrznych, którzy w terminie, o którym mowa w art. 92 ust. 1 lub 5, nie dokonali rozliczenia wielkości emisji. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm. 3 ), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm. 4 ), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak trafnie wskazała to spółka w skardze kasacyjnej, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 126/23, LEX nr 3505374, w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 16). Wbrew stanowisku spółki przedmiotowa czynność Ministra polegająca na ogłoszeniu wykazu w BIP, mimo że spełnia część z ww. przesłanek, to nie ma jednak charakteru indywidualnego, nie dotyczy bezpośrednio uprawnień i obowiązków spółki wynikających z przepisów prawa, nie ma też charakteru władczego, choć z pewnością należy do materii z zakresu administracji publicznej. Określona w art. 96 ust. 2 ustawy czynność Ministra stanowi swoistą czynność faktyczną, z którą pośrednio mogą wiązać się określone skutki (wykaz ten może stanowić podstawę do prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej), jednakże nie przesądzają one o tym, że to właśnie ta czynność podlega kontroli sądu administracyjnego. W ramach czynności ogłoszenia wykazu Minister nie rozstrzyga w żaden sposób o tym, który z podmiotów powinien lub nie w nim widnieć. Wykaz ten sporządza krajowy ośrodek i przekazuje Ministrowi, który jedynie go ogłasza. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak ukształtowany w ustawie obowiązek Ministra nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu z 7 marca 2023 r., odrzucając skargę spółki "na wykaz, o którym mowa w art, 94 ust. 1 pkt 2 ustawy", przesądził o niedopuszczalności skargi spółki na akt Instytutu Ochrony Środowiska - Państwowego Instytutu Badawczego - Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami w przedmiocie wykazu prowadzących instalację, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za 2020 r. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie ocena prawidłowości ww. orzeczenia, czego w sposób dorozumiany domaga się skarżąca spółka, która w związku z jej zdaniem błędnym prawomocnym odrzuceniem powyższej skargi domaga się na obecnym etapie dokonania kontroli czynności ogłoszenia wykazu przez Ministra, co w istocie sprowadzałoby się do dokonania kontroli prawidłowości sporządzenia samego wykazu. Jak wyżej wskazano, czynność ogłoszenia przez Ministra wykazu nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie stanowi ona aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, który odrzucił przedmiotową skargę. Zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ norma z art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do czego w tej sprawie nie doszło z uwagi na niedopuszczalność skargi. Przepis ten mógłby stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego w przypadku oddalenia, a nie odrzucenia skargi. Zarzut drugi skargi kasacyjnej również nie mógł poskutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, choć rację należy przyznać skarżącej spółce, że sąd pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia, powinien podać art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych (podobnie J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 115). Błąd ten nie miał jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem mimo jego popełnienia, sąd prawidłowo skargę odrzucił. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru absolutnego i jej granice wyznaczone są zakresem kognicji z art. 3 p.p.s.a. Wyłączenie z zakresu orzekania sądów administracyjnych pewnej kategorii aktów czy też czynności o charakterze faktycznym nie oznacza naruszenia przepisów regulujących funkcjonowanie Unii Europejskiej. Postępowanie w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie jest zaś przedmiotem niniejszego postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23). ----------------------- 6