III OSK 1823/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 85/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO 4133/31/20 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca przeznaczonego do ich składowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w T. o zasądzenie od K.B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 85/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "organ") z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO 4133/31/20 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca przeznaczonego do ich składowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów (pkt II). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją Wójta Gminy Miękinia z dnia 1 marca 2019 r. nakazano K.B., K.B.1, K.B.2, A.G., C.S. I.S. usunięcie odpadów o kodach 17 05 04, 17 01 01 i 20 03 01 z terenu działek nr [...] i nr [...], obręb K., gmina M., w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r., na warunkach opisanych w decyzji. Decyzję tę, po wniesieniu odwołania, także przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejowej w Środzie Śląskiej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia 25 lipca 2019 r. (SKO 4133/4/19) uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zwróciło uwagę na fakt, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż posiadaczem odpadów może być W.S. albo/i wykonawca, ewentualnie inwestor, jeżeli organ ustali istnienie pomiędzy nim a wykonawcą umowy, która pozwoliłaby inwestorowi taką odpowiedzialność również przypisać. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. Wójt Gminy Miękinia nakazał solidarnie A.B. i W.S. usunięcie odpadów z terenu działek nr [...] i nr [...], obręb K., w terminie do dnia 30 września 2020 r. Decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. nr SKO 4133/31/20, organ uchylił zaskarżoną decyzję w części osnowy obejmującej fragment w brzmieniu: "nakazuję solidarnie pani A.B. i panu W.S. usunięcie odpadów o kodach:" i orzekając, co do istoty sprawy nadało mu nowe brzmienie: "nakazuję solidarnie: A.B., W.S., oraz P. Sp. z o. o. z siedzibą w T. usunięcie odpadów o kodach:"; uchyliło zaskarżoną decyzję w części osnowy obejmującej fragment w brzmieniu: "do dnia 30 września 2020 r." i orzekając, co do istoty sprawy nadało mu nowe brzmienie: "do dnia 28 lutego 2021 r." W pozostałej części organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wywiodła na nie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 23 marca 2021 r. Prokuratura Regionalna we Wrocławiu wniosła o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 28 marca 2022 r. pełnomocnik K.B., K.B.2, K.B.1 oraz A.G. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował przepisy prawne. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ w sytuacji uznania za posiadacza odpadów inny podmiot niż wskazany w decyzji Wójta Gminy Miękinia z dnia 31 lipca 2020 r. zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, aby nie pozbawić tego podmiotu prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy w toku postępowania administracyjnego. Skoro decyzją organu pierwszej instancji nałożono obowiązek wyłącznie na wykonawcę robót i W.S., skarżąca spółka nie miała interesu prawnego we wniesieniu odwołania od takiego rozstrzygnięcia, czy też przedstawienia innych dowodów w sprawie. Tym samym Kolegium pozbawiło rozpatrywaną sprawę atrybutu tożsamości podmiotowej odbierając skarżącej przysługującego jej prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy m.in. w kontekście prawidłowości wyboru adresata tego obowiązku. Spółka swoje zastrzeżenia do decyzji organu przedstawiła dopiero w skardze skierowanej do sądu, tymczasem stanowisko to, w tym przedstawione przez spółkę dowody, powinny być przedmiotem rozważania organów. Sytuacja, w której strona po raz pierwszy w postępowaniu ma możliwość przedstawienia zarzutów i obrony swej sytuacji prawnej dopiero przed sądem administracyjnym, niweczy zupełnie prawo do zapewniania jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez organy administracyjne. Naraża również stronę na ponoszenie kosztów. Okoliczności tej przy tym nie zmienia udział skarżącego w przedmiotowym postępowaniu, albowiem przy wydaniu pierwszych decyzji przez organ I instancji, jak i SKO skarżący w ogóle nie był stroną postępowania, zaś w przedmiotowym postępowaniu, uznany został za świadka i wezwany na rozprawę. Następnie korespondencja została doręczana jej jako stronie postępowania, w tym również decyzja organu I instancji. Słusznie przy tym decyzje organów obu instancji zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, w tym spółce i właścicielom nieruchomości. WSA podkreślił, że organ odwoławczy poprzez wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji reformatoryjnej dopuścił się naruszenia w postaci art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy, skarżąca nie tylko została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdzie początkowo traktowana był jako świadek a następnie strona, ale co ma kardynalne znaczenie, organ II instancji nałożył na nią obowiązek usunięcia odpadów, co dodatkowo świadczy o wadliwości postępowania drugoinstancyjnego i wydanej w jego rezultacie decyzji organu odwoławczego. Sąd uznał jednocześnie za niezbędne uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem te wszystkie kwestie, które zostały podniesione w zaskarżonej decyzji SKO nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Organ I instancji ponownie będzie musiał ocenić dodatkowe dowody przedłożone przez pełnomocnika spółki w skardze do sądu, w tym odnieść się do zarzutu nieprawidłowości uznania równoznaczności ewentualnej świadomości o nielegalnym deponowana odpadów ze sprawowaniem nad nimi władztwa. Sąd zauważył również, że okoliczność braku zezwolenia na wydobywanie odpadów w żaden sposób nie przesądza o odpowiedzialności za ich nielegalne składowanie, bowiem nawet w przypadku posiadania zezwolenia, nadal możliwe jest (i często występujące w praktyce), nielegalne dalsze postępowanie z wydobytymi odpadami. Powyższy wyrok w całości zaskarżyła K.B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ wydał decyzję wobec strony nie biorącej udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co doprowadziło do sytuacji, że dopiero w postępowaniu sądowym P. sp. z o.o. mogła przedstawić dowody na potwierdzenie braku posiadania przez nią odpadów, podczas gdy P. sp. z o.o. brała udział w postępowaniu przed Wójtem Gminy Miękinia, początkowo jako świadek, a następnie jako strona postępowania, o czym świadczy chociażby fakt, że jako stronie postępowania została jej doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Pismem z 9 kwietnia 2024 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako tak podlega oddaleniu. Przyczyna obranego kierunku rozstrzygnięcia wynika przede wszystkim z wadliwości konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Systemową zasadą instancyjnej kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest związanie podstawami (zarzutami) kasacyjnymi przyjętymi przez stronę, która wniosła skargę kasacyjną. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji wyłącznie w ramach tych naruszeń, jakie wytknięto w skardze kasacyjnej. Z tych względów tak istotną rolę odgrywa profesjonalizacja postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym urzeczywistniająca się w obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika – art. 175 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do korygowania lub uzupełniania zarzutów kasacyjnych kierując się ogólną intencją strony lub dorozumianą deklaracją potrzeby ochrony jej interesów. Sądy administracyjne, zgodnie z konstytucyjnymi gwarancjami, rozpoznają sprawy w sposób bezstronny i niezależny, dlatego też nie mogą chronić niektórych stron postępowania sądowoadministracyjnego korygując ich błędy procesowe. Uwzględniając nakreślone uwarunkowania rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł pozytywnie zweryfikować zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Stosownie do treści pierwszego z powołanych przepisów "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Orzekanie w granicach sprawy oznacza, że kontrolą sądowoadministracyjną objęty jest wyłącznie ten stosunek prawny, którego dotyczy zaskarżony do sądu akt. W niniejszej sprawie zakwestionowano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 2 grudnia 2020 r. nr SKO 4133/31/20 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca przeznaczonego do ich składowania. Wyrok Sądu pierwszej instancji swoim rozstrzygnięciem obejmował tę właśnie decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę wytknął wyłącznie takie wadliwości, które dotyczyły postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję administracyjną objętą skargą. Z tych przyczyn nie można przyjąć, że WSA orzekł poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 15 k.p.a. Powołany przepis wyraża zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niewątpliwie na gruncie niniejszej sprawy postępowanie administracyjne toczyło się przed organami obu instancji, co nie jest i nie było kwestionowane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje się w niej ocenę WSA, że P. sp. z o.o. z siedzibą w T. nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że tak sformułowane uchybienie Sądu pierwszej instancji nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a. Co istotne WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji wyłącznie z tego powodu, iż uznał, że nałożenie obowiązku na P. sp. z o.o. z siedzibą w T. dopiero w decyzji organu drugiej instancji naruszało zasadę dwuinstancyjności. WSA przyjął, że nałożenie obowiązku na spółkę przez SKO naruszało zasadę dwuinstancyjności, albowiem spółka nie była stroną postępowania przed organem I instancji. Skuteczność skargi kasacyjnej wymagała zatem postawienia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego regulujących sposób gromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie, czego nie uczyniono. Jeżeli skarżąca kasacyjnie twierdzi, że WSA wadliwie ocenił materiał aktowy, albowiem wynika z niego, że P. sp. z o.o. z siedzibą w T. brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony, to powinna sformułować zarzuty kasacyjne w sposób, który umożliwiałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie instancyjnej kontroli w tym zakresie. Zarzutów takich jednak nie podniesiono. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K.B. podlegał oddaleniu, albowiem przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.