III OSK 1818/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2522/24 w sprawie ze skargi B.K. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 16 lipca 2024 r., nr 48/24 w przedmiocie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2522/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę B.K. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego (dalej: organ) z 16 lipca 2024 r., nr 48/24 w przedmiocie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B.K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez objęcie działki ew. nr [...] granicami Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, podczas gdy ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby organ dokonał analizy istnienia/aktualności istnienia wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju, 2) art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez objęcie działki ew. nr [...] granicami Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, podczas gdy zamierzony cel, w postaci ochrony środowiska można było osiągnąć w inny, mniej uciążliwy sposób, co oznacza że zaskarżona uchwała nie uwzględnia zasady konieczności (zasady najłagodniejszego środka), a w rezultacie narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. W powołaniu na tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz stwierdzenie nieważności, w zakresie działki ew. nr [...] obr. [...] uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 16 lipca 2024 r. Nr [...], a także rozpoznanie sprawy na rozprawie i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, uwzględniając, iż nie zostały one uiszczone w całości lub w części. W uzasadnieniu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody skarżąca kasacyjnie poniosła między innymi, iż w jej ocenie z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyznaczającej teren parku krajobrazowego nie wynika, jakie konkretnie cechy przedmiotowego terenu przesądziły o objęciu działki ew. nr [...] granicami Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Wskazała, że organ nie odwołał się do żadnej z przesłanek wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, iż nie podziela stanowiska Sądu I instancji odwołującego się do ciągłości historycznej i prawnej Mazowieckiego Parku Krajobrazowego oraz uznaje za pozbawione związku ze sprawą rozważania poświęcone intencji przyświecającej ustawodawcy, który dokonał nowelizacji przepisów ustawy o ochronie przyrody. W ocenie skarżącej kasacyjnie, z powodu utraty wartości przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, z terenów Mazowieckiego Parku Krajobrazowego wyłączona winna zostać działka ew. nr [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wadliwym jest również stanowisko WSA dopuszczające przeprowadzenie postępowania dowodowego (wyjaśniającego) po podjęciu zaskarżonej uchwały. W związku z powyższym wykazanie istnienia na danym terenie wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju - wedle skarżącej kasacyjnie - powinno być wykazane dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca odniosła się również do zgłoszonego zarzutu dotyczącego wynikającego z naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, naruszenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dla wyznaczania dopuszczalnych ograniczeń wolności praw konstytucyjnych kluczowe znaczenie ma sformułowanie zawarte w ww. przepisie Konstytucji RP: "tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", zwłaszcza, że dopuszczalność i potrzeba ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska, poddane zostały w piśmiennictwie krytyce. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie ww. skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zostało szczegółowo omówione stanowisko organu prezentowane w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania zasadności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę B.K., która domagała się stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 16 lipca 2024 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.; dalej: u.o.p.) zarzucając niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez objęcie granicami Mazowieckiego Parku Krajobrazowego działki nr [...], podczas gdy ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby organ dokonał analizy aktualności istnienia wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju oraz zarzucając niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w sytuacji kiedy zamierzony cel, w postaci ochrony środowiska można było osiągnąć w inny, mniej uciążliwy sposób, zarzucając, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia zasady konieczności (zasady najłagodniejszego środka), a w rezultacie narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Przy czym należy ponownie podkreślić, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, albowiem skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia (art. 176 p.p.s.a.). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Powołany wyżej art. 16 ust. 1 u.o.p. stanowi, że "[p]ark krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju". Skarga kasacyjna kwestionuje zasadność włączenia działki nr [...] w granice parku krajobrazowego, kwestionując aby nieruchomość ta posiadała cechy niezbędne do objęcia jej granicami parku. Powyższe twierdzenie nie zasługuje na aprobatę. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że objęcie tej działki granicami parku krajobrazowego uzasadnione było celami ochrony wynikającymi z art. 16 ust. 1 u.o.p. Słusznie zauważa strona skarżąca kasacyjnie, że część dokumentów, na które powołuje się organ zostało sporządzonych po podjęciu kontrolowanej uchwały. Okoliczność ta jednak nie odejmuje tym dowodom waloru wiarygodności. Z notatki służbowej z 21 sierpnia 2024 r., jak i z informacji nadesłanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie wynika, że działka ta stanowi końcówkę zwartego kompleksu leśnego i nie może być rozpatrywana jako odrębna jednostka, lecz jako część nierozerwalnej całości leśnej. Działka ta wchodząc w skład kompleksu leśnego stanowi swoisty korytarz ekologiczny ze szczególnym uwzględnieniem możliwości migracji ssaków umożliwiając zwierzętom migrację pomiędzy kompleksami leśnymi lasów [...], a między innymi Kanałem [...]. Działka ta jest elementem sieci połączeń ekologicznych stanowiących obszar buforowy pomiędzy zabudową Dzielnicy [...], a miejscem odpoczynku zwierząt w głębi kompleksu leśnego Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Stwierdzono bytowanie na tej działce różnych gatunków zwierząt, w tym dzięcioła czarnego, kuny leśnej, lisa rudego, jaszczurki zwijki i innych. Działka ta ma istotne znaczenie dla ochrony walorów parku krajobrazowego z uwagi na swą wielkość, gdyż jej powierzchnia wynosi 1,56 ha. Znajduje się na niej zróżnicowany wielogatunkowy drzewostan, bogaty podszyt, podrost i runo leśne, a także około stuletnie dęby szypułkowe. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie zwrócił uwagę na funkcje aerosanitarne związane z poprawą jakości powietrza, a co za tym idzie poprawą jakości życia mieszkańców, a także funkcję krajobrazową. Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska brak jest przesłanek do stwierdzenia, że działka ta utraciła wartości przyrodnicze, które pozwalałyby na wyłączenie jej z granic Mazowieckiego Parku Krajobrazowego. Powyższe w ocenie organów ochrony przyrody predestynuje ją do objęcia granicami parku krajobrazowego. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że same uwarunkowania historyczne, które zostały podkreślone w uzasadnieniu Sądu I instancji nie mogą przekreślać zasadności żądania. Jednakże przedstawione powyżej argumenty wskazujące na zasadność włączenia działki nr [...] w granice parku krajobrazowego z uwagi na jej wartości przyrodnicze, przy uwzględnieniu zasady zrównoważanego rozwoju przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 u.o.p. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby miało miejsce naruszenie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten wprost stanowi o możliwości ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw ustanowionych w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, między innymi dla ochrony środowiska. Takim ograniczeniem ustanowionym w ustawie o ochronie przyrody są obszarowe formy ochrony przyrody, w tym park krajobrazowy. Skarga kasacyjna wskazując na nieproporcjonalność zastosowania tego środka nie wyjaśnia w stosunku do jakiego prawa, czy też wolności przysługującej skarżącej kasacyjnie zasada ta mogłaby zostać naruszona, co samo w sobie już uniemożliwia dokonanie takiej oceny. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.