III OSK 1808/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 19/19 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., II SA/Wa 19/19 oddalił skargę L. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 18 stycznia 2023 r. poinformował, że skarżący zmarł 8 sierpnia 2022 r. Jednocześnie, w oparciu o art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć skarżącego, do dnia zgłoszenia się wszystkich następców prawnych zmarłego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3. W myśl zaś przepisu art. 124 § 2 zdanie 1 ustawy p.p.s.a., zawieszenie postępowania z urzędu z przyczyn wymienionych w art. 124 § 1 pkt 1 i 4 ustawy p.p.s.a. ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały. Nie zawiesza się jednak postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego (art. 124 § 3 p.p.s.a.). Z powyższego przepisu wynika, że po powzięciu informacji o śmierci strony kierunek procedowania przez sąd administracyjny zależy od oceny, czy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, czy też nie. Sukcesja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć bowiem miejsce wyjątkowo, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne osoby w związku ze śmiercią strony. Na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest bowiem brak klasycznej sukcesji pod tytułem ogólnym, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Przejście praw i obowiązków publicznoprawnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy prawo materialne wprost wskazuje podmioty, na które przechodzą prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretnej sprawy administracyjnej, albo gdy podmioty te uda ustalić się na podstawie charakteru konkretnej sprawy, tj. gdy sprawa nie dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą (por. postanowienie NSA z 6 października 2021 r., III OSK 1714/21). W rozpoznawanej sprawie oddalenie skargi na decyzję o odmowie wyłączenia wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej (art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") może mieć wpływ na sytuację następców prawnych skarżącego. Jak zasadnie zauważa się w doktrynie, o interesie prawnym na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, pkt 3). Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego może być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01). Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04). W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie interes prawny następców prawnych zmarłego wynika z dwóch względów. Po pierwsze, jakkolwiek osoba uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu może zwrócić się z własnym wnioskiem o przyznanie jej renty rodzinnej, to wysokość tego świadczenia jest pomniejszona w związku z dokonanym wobec zmarłego funkcjonariusza obniżeniem świadczenia emerytalnego (art. 24a ust. 1 ustawy). Osoba, której przysługuje renta rodzinna, może co prawda w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem zwrócić się o nieuwzględnienie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej i wypłatę świadczenia w zwiększonej wysokości – art. 24a ust. 4 ww. ustawy. Jednakże przesłanki, na mocy których osoba uprawniona do renty rodzinnej może żądać wyłączenia stosowania przepisów ustawy, nie pokrywają się z przesłankami, które podlegają analizie w postępowaniu z wniosku samego funkcjonariusza. Art. 24a ust. 4 ustawy – dotyczący wniosku osoby uprawnionej do renty rodzinnej – stanowi, iż przepisów o obniżeniu wysokości świadczenia nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Z kolei zgodnie z art. 8a ustawy – dotyczącym wniosku funkcjonariusza –Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Porównanie powyższych przesłanek prowadzi do wniosku, iż następca prawny funkcjonariusza uprawniony do renty rodzinnej może mieć interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi tego funkcjonariusza na decyzję o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, wydaną na podstawie art. 8a ustawy. O ile bowiem funkcjonariusz może wnosić o wyłączenie stosowania art. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o tyle przesłanki odmowy wyłączenia stosowania przepisów określone w art. 24a ust. 4 ustawy są węższe od tych wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jeśli skarżący zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące legalności decyzji o odmowie stosowania przepisów ustawy, to po jego śmierci następca prawny skarżącego może wstąpić do tego postępowania sądowego. Ponadto, w myśl art. 47 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej "[w] razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia pieniężne, świadczenia należne jej do dnia śmierci przysługują, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, małżonkowi i dzieciom, a w razie ich braku - kolejno: wnukom, rodzicom, dziadkom i rodzeństwu. Osoby te mają prawo do udziału w nieukończonym postępowaniu prowadzonym dalej w sprawie tych świadczeń". Postępowanie z wniosku skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest postępowaniem z wniosku "o świadczenia pieniężne". Przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłączenie zastosowania art. 15c ustawy, a więc przywrócenie świadczenia pieniężnego w postaci emerytury w wysokości poprzednio przysługującej funkcjonariuszowi. Ustawa przesądza zatem o posiadaniu przez następców prawnych interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku zmarłego, który to interes prawny rozciąga się również na postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ww. decyzji (por. postanowienie NSA z 8 grudnia 2022 r., III Oz 722/22). Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, w związku ze śmiercią skarżącego kasacyjnie, zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego, do czasu ustalenia jego następców prawnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.