III OSK 179/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 września 2025 r. sygn. akt II SAB/Go 89/25 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 9 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę J.M. na bezczynność Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim w przedmiocie przekazania odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 6 sierpnia 2024 r. Komendant Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, powołując się na § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu obowiązków oraz podstaw, zakresu i trybu udzielania zwolnień od zajęć służbowych funkcjonariuszom Straży Granicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 936, dalej rozporządzenie w sprawie zakresu obowiązków), poinformował skarżącą, że w związku z orzeczeniem Dolnośląskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej we Wrocławiu z 25 czerwca 2025 r. w sprawie trwałej niezdolności skarżącej do służby w Straży Granicznej, zwalnia skarżącą od zajęć służbowych od 23 sierpnia 2024 r. na pozostały okres służby. W dniu 19 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła pismo do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, zatytułowane "odwołanie". Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 133 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), przez zaniechanie obowiązku przekazania odwołania Komendantowi Głównemu Straży Granicznej. Odrzucając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że pismo Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim z 6 sierpnia 2024 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również innego aktu kreującego prawa i obowiązki administracyjnoprawne skarżącej. Podstawę prawną zwolnienia od zajęć służbowych stanowił § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu obowiązków, na mocy którego przełożony właściwy w sprawach osobowych z urzędu zwalnia od zajęć służbowych funkcjonariusza, u którego w toku orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej do służby przed komisją lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych stwierdzono choroby lub ułomności niepozwalające na pełnienie służby, na pozostały okres służby, chyba że w toku dalszych czynności komisji lekarskiej wystąpią okoliczności pozwalające na pełnienie służby przez funkcjonariusza. Podstawę faktyczną do dokonania zwolnienia od zajęć służbowych stanowiło zatem orzeczenie właściwej komisji lekarskiej uznającej skarżącą za trwale niezdolną do służby w Straży Granicznej, które zostało zakwestionowane przez funkcjonariuszkę w drodze odwołania w administracyjnym toku instancji. Ustawodawca przewidując w art. 85 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2025 r., poz. 914 ze zm.) delegację do określenia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych podstaw oraz trybu udzielania funkcjonariuszom zwolnień od zajęć służbowych, której wypełnienie stanowi rozporządzenie w sprawie zakresu obowiązków, nie przewidział "decyzyjnego" charakteru podejmowanych w tym zakresie przez przełożonych czynności. Oznacza to, że tego rodzaju czynności mają charakter wewnętrzny w ramach podległości służbowej. Skoro w sprawie zwolnienia skarżącej od zajęć służbowych nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to pismo zatytułowane odwołanie, nie posiadało takiego charakteru i brak było podstaw do nadania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. z 2024 r., poz. 130, dalej: rozporządzenie w sprawie właściwości organów), przez błędne przyjęcie, że wydane przez Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej pismo z 6 sierpnia 2024 r. nie jest decyzją administracyjną. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 3 § 2 ust. 2 pkt 9" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) przez przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzuceniem skargi. Po drugie, art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania sądowego za obie instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisach, a także za rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o "oddalenie skargi w całości" oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Postanowienie o odrzuceniu skargi wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest niewątpliwie tego rodzaju postanowieniem i dlatego sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie Sąd nie znalazł żadnych szczególnych przesłanek przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, z wyjątkiem zarzutu podnoszącego naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 k.p.a., który jest zarzutem przedwczesnym. Na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcia wymaga jedynie kwestia dopuszczalności skargi, a nie sposobu rozstrzygnięcia skargi skarżącej. Stąd też nieprawidłowy był także wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W tego rodzaju sprawie art. 188 p.p.s.a. nie ma zastosowania, ponieważ oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawa zostałaby bowiem rozstrzygnięta wyłącznie przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd I instancji na obecnym etapie postępowania poprzestał na ocenie dopuszczalności skargi. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie właściwości organów, sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Sprawy osobowe zostały zdefiniowane w § 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie właściwości organów, zgodnie z którym sprawy osobowe to sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści obowiązki i prawa funkcjonariuszy [...]. Prawodawca posłużył się w tym przepisie sformułowaniem ogólnym "sprawy związane z", a dodatkowo rozszerzając ten katalog spraw na wynikające z treści stosunku służbowego obowiązki i prawa funkcjonariuszy. W tak sformułowanym katalogu spraw osobowych mieści się, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwolnienie od zajęć służbowych. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy załatwienia sprawy zwolnienia od zajęć służbowych w formie rozkazu personalnego, sprzeciwiają się przepisy szczególne lub wyjątki przewidziane w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie właściwości organów. Nie ulega wątpliwości, że zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie zakresu obowiązków, jak i ustawy o Straży Granicznej nie wyłączają możliwości wydania rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia od zajęć służbowych. Z kolei szczegółowo wymienione wyjątki z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie właściwości organów, nie dotyczą zwolnienia z obowiązków służbowych. Przepis ten odnosi się jednak także do "sprawy, której załatwienie wymaga jedynie udzielenia odpowiedzi o charakterze informacyjnym". W takim przypadku również nie jest wymagane wydanie rozkazu personalnego. Przypadki tego rodzaju spraw zostały przewidziane w § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zakresu obowiązków, zgodnie z którymi, o udzielenie zwolnienia od zajęć służbowych funkcjonariusz występuje drogą służbową z pisemnym wnioskiem do właściwego przełożonego, załączając w razie potrzeby stosowne dokumenty. Przełożony, niezwłocznie informuje funkcjonariusza o sposobie załatwienia wniosku, a o odmowie udzielenia zwolnienia od zajęć służbowych funkcjonariusza informuje się pisemnie, wskazując przyczyny odmowy. W taki przypadku zwolnienie od zajęć służbowych lub odmowa zwolnienia od zajęć służbowych jest sprawą załatwianą przez udzielenie informacji. Jest to jednak inny przypadek zwolnienia od zajęć służbowych niż przewidziany w § 18 rozporządzenia w sprawie zakresu obowiązków, który w ust. 1 pkt 1 - 3 przewiduje przypadki, w których zwolnienie ze służby następuje z inicjatywy przełożonego, a nie na wniosek funkcjonariusza. Ten wyjątek od zasady załatwienia spraw personalnych nie znajdzie również w tej sprawie zastosowania. W konsekwencji, brak jest podstaw do przyjęcia, że pismo z 6 sierpnia 2024 r. stanowiło wyłącznie akt wewnętrzny. Bez znaczenia jest przy tym, że zaskarżalne było orzeczenie komisji lekarskiej poprzedzające zwolnienie od zajęć służbowych dokonane przez przełożonego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu obowiązków. Tego rodzaju możliwość zaskarżenia orzeczenia komisji lekarskiej nie wyklucza uprawnień procesowych na dalszych etapach postępowania, które może się przecież zakończyć się zwolnieniem funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, a zaskarżalność rozkazu personalnego w tym zakresie nie budzi wątpliwości. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (nieprawidłowo powołanego jako art. 3 § 2 ust. 2 pkt 9 p.p.s.a.) w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji odrzucającego skargę.