III OSK 1757/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1617/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr DI-420/307/2021/mn w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów pomiarów emisji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1617/21 oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr DI-420/307/2021/mn w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów pomiarów emisji. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "[...]WIOŚ" lub "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 22 stycznia 2021 r. nr WI.7060.49.2020.ARS.TMO ustalił na kwotę 8.997 zł koszty opisanych pomiarów emisji, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, tj. warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 24 lipca 2013 r. nr DOW-S-IV.7221.5.2013.AKI w sprawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych zlokalizowanej w [...]. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") odwołała się od w/w decyzji [...]WIOŚ, wnosząc o jej weryfikację i uchylenie w całości. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr DI-420/307/2021/mn uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i ustalił dla Spółki wysokość kosztów wykonania pomiarów emisji dioksyn i furanów z emitora instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, przeprowadzonych w dniu [...] 2019 r., na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, w kwocie 8.608 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił przedmiotowe koszty biorąc pod uwagę dokument pn. "Zakres czynności dla nr [...]", który sporządzony został przez Kierownika Laboratorium Oddziału [...] Centralnego Laboratorium Badawczego GIOŚ, a który został przekazany przez [...]WIOŚ z aktami sprawy oraz odwołaniem strony. Analizując zakresy czynności wskazane w w/w dokumencie, organ odwoławczy stwierdził, że dokument ten jest rozbieżny z treścią uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, tj. w pozycji l.p. 1, w kolumnie Ilość, wskazano liczbę 2. W związku z powyższym, GIOŚ wezwał [...]WIOŚ do wyjaśnienia rozbieżności występującej między materiałem dowodowym a uzasadnieniem decyzji z dnia 22 stycznia 2021 r., wraz z podaniem przyczyny podwójnego uwzględnienia przy wyliczaniu kosztów pomiarów zakresu czynności "Obliczenie wyników oraz sporządzenie sprawozdania z wykonanych analiz", znajdującego się pod pozycją l.p. 3 i 11. W ocenie organu odwoławczego, kwestie organizacyjne pracy laboratorium [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wykonującego zlecone pomiary, tj. korzystanie z usług podwykonawcy do wywiązania się ze zleconych zadań, nie mogą być powodem obciążenia strony nadmiernymi kosztami. Podwykonawca – [...], wskazany na stronie 23 sprawozdania nr [...] z przedmiotowych pomiarów, sporządził analizę badań, które dołączone są do tego sprawozdania jako załączniki i nie są one traktowane jako osobne sprawozdanie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż w tej sprawie koszty za czynność "Obliczenie wyników oraz sporządzenie sprawozdania z wykonanych analiz", jako działanie skorelowanych czynności, tj. wykonanie analiz oraz sporządzenie sprawozdania, należy przy wyliczaniu kosztów pomiarów uwzględnić tylko jeden raz. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka zaskarżyła je w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.; dalej w skrócie: "u.i.o.ś."), poprzez ustalenie dla skarżącej wysokości kosztów wykonania pomiarów emisji dioksyn i furanów z emitora instalacji do termicznego przekształcenia odpadów medycznych i weterynaryjnych, przeprowadzonych w dniu [...] 2019 r., na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, w kwocie 8.608 zł. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że przedmiotem orzekania w tej sprawie, na podstawie art. 18 ust. 2 u.i.o.ś., jest kwestia wysokości kosztów kontroli, nie zaś sam fakt istnienia naruszenia wymagań ochrony środowiska, czy związek stwierdzonego naruszenia z działalnością określonego podmiotu. W oparciu o art. 18 ust. 3 u.i.o.ś. wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie warunków i sposobu ustalania kosztów kontroli i szacowania wielkości emisji z instalacji albo z operacji lotniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1180; dalej w skrócie "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, koszty ponoszone w związku z prowadzeniem kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska ustala się jako sumę kosztów analiz i wykonywania pomiarów, w tym pobierania próbek, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska. Natomiast w świetle § 2 ust. 2 rozporządzenia, koszty analiz i wykonania pomiarów, w tym pobierania próbek, ustala się jako iloczyn: 1) w przypadku analiz – stawki jednostkowej, stanowiącej równowartość 2% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w czwartym kwartale roku poprzedzającego dzień zakończenia pobierania próbek, których dotyczy analiza, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887); 2) w przypadku wykonania pomiarów, w tym pobierania próbek – stawki jednostkowej, stanowiącej równowartość 2% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w czwartym kwartale roku poprzedzającego dzień zakończenia poszczególnej czynności związanej z wykonaniem pomiarów, w tym pobierania próbek, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – oraz współczynnika odpowiadającego poszczególnej czynności związanej z analizą albo wykonaniem pomiarów, w tym pobieraniu próbek. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomiary emisji dioksyn i furanów w niniejszej sprawie zostały wykonane w dniu [...] 2019 r., zatem podstawą ustalenia stawki jednostkowej, o której mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, było przeciętne wynagrodzenie określone w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w czwartym kwartale 2018 r. (M.P. z 2019 r., poz. 155), które wyniosło 4.863,74 zł. Wysokość stawki jednostkowej wyniosła więc 97,27 zł (4.863,74 zł x 2%) i jest to kwota zgodna z ustaleniami organów obu instancji. W rezultacie przedmiotowe koszty zostały ustalone na podstawie dokumentu pn. "Zakres czynności dla nr [...]", którego skarżąca w ogóle nie kwestionowała, zaś sam organ odwoławczy, analizując wskazane w tym dokumencie zakresy czynności, stwierdził, że dokument ten jest rozbieżny z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji. Po wyjaśnieniu tej kwestii GIOŚ uznał za niezasadne obciążenie Spółki kwotą 389,08 zł i dlatego orzekł reformatoryjnie, ustalając wysokość kosztów wykonania pomiarów emisji na 8.607 zł, zamiast 8.997 zł (przy uwzględnieniu zaokrąglenia do pełnych złotych). WSA w Warszawie stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ bardzo obszernie oraz szczegółowo wskazał sposób ustalenia kosztów analiz i wykonywania pomiarów, w tym pobierania próbek, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie: 1) art. 18 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do ustalenia Spółce wysokości kosztów wykonania pomiarów emisji dioksyn i furanów z emitora instalacji do termicznego przekształcenia odpadów medycznych i weterynaryjnych, przeprowadzonych w dniu [...] 2019 r., na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, w kwocie 8.608 zł; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji sposobu procedowania organu polegającego na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, które doprowadziło GIOŚ, a za nim WSA w Warszawie, do przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia ustalającego wysokość kosztów wykonania pomiarów emisji dioksyn i furanów z emitora instalacji do termicznego przekształcenia odpadów medycznych i weterynaryjnych, przeprowadzonych w dniu [...] 2019 r., na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, w kwocie 8.608 zł; Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazany w zarzucie nr 1 skargi kasacyjnej przepis art. 18 ust. 1 u.i.o.ś. stanowi, że koszty analiz i wykonywania pomiarów, w tym pobierania próbek, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, ponoszą jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne, których działalność jest źródłem naruszania tych wymagań. W rozpoznawanej sprawie wystąpienie przekroczenia stanowiło podstawę do wydania decyzji administracyjnej organu z dnia 4 czerwca 2019 r., wstrzymującej działalność w zakresie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w [...] przy ul. [...], która została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją z dnia 26 września 2019 r. Wyniki pomiarów stężeń i emisji substancji gazowych oraz pyłowych wykazały ponad 56-krotne przekroczenie standardu emisyjnego dla dioksyn i furanów emitowanych z instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (o 5,52 ng/m3u przy referencyjnej zawartości tlenu 11%). W świetle art. 18 ust. 2 u.i.o.ś., wysokość kosztów, o których mowa w ust. 1, ustala w drodze decyzji organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzający naruszenie wymagań ochrony środowiska. Z kolei art. 18 ust. 3 u.i.o.ś. zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia. Na podstawie owego upoważnienia ustawowego zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2016 r. w sprawie warunków i sposobu ustalania kosztów kontroli i szacowania wielkości emisji z instalacji albo z operacji lotniczej. Zgodnie z jego § 2 ust. 1, koszty ponoszone w związku z prowadzeniem kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska ustala się jako sumę kosztów analiz i wykonywania pomiarów, w tym pobierania próbek, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska. Natomiast stosownie do treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, koszty analiz i wykonania pomiarów, w tym pobierania próbek, ustala się jako iloczyn: 1) w przypadku analiz – stawki jednostkowej, stanowiącej równowartość 2% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w czwartym kwartale roku poprzedzającego dzień zakończenia pobierania próbek, których dotyczy analiza, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887); 2) w przypadku wykonania pomiarów, w tym pobierania próbek – stawki jednostkowej, stanowiącej równowartość 2% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w czwartym kwartale roku poprzedzającego dzień zakończenia poszczególnej czynności związanej z wykonaniem pomiarów, w tym pobierania próbek, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – oraz współczynnika odpowiadającego poszczególnej czynności związanej z analizą albo wykonaniem pomiarów, w tym pobieraniu próbek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ obszernie i szczegółowo wskazał sposób ustalenia kosztów analiz oraz wykonywania pomiarów, w tym pobierania próbek, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania, to przypomnieć należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. To zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Trzeba także zwrócić uwagę, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia kosztów determinują przepisy art. 18 ust. 1 i 3 u.i.o.ś. oraz powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2016 r. Ponadto podkreślenia wymaga, iż skarga kasacyjna nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów w/w rozporządzenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.