III OSK 1741/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2638/24 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 21 sierpnia 2024 r., nr 4/2024/KUW w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych elektrowni 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2638/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w J. (dalej: skarżąca, spółka), uchylił decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes PGW, organ odwoławczy, organ II instancji) z 21 sierpnia 2024 r., nr 4/2024/KUW utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ I instancji) z 30 września 2021 r., znak WR.RUZ.424.4m.2020.ER w przedmiocie odmowy ustalenia podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych elektrowni (pkt 1) oraz zasądził od ww. organu na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wykonujący prawa właścicielskie Skarbu Państwa (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.; dalej: Prawo wodne) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, wobec stwierdzenia uchybień wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Sądu I instancji, wydane wskutek uznania zarzutów uczestnika postępowania za zasadne, jest wadliwe i nie znajduje uzasadnienia normatywnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania, albowiem dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału, uwzględniając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywateli, a ponadto zrealizował w sposób prawidłowy i wyczerpujący wytyczne Sądu I instancji wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2413/22; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na niedostatecznym uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia, w szczególności na: a) stosowaniu wybiórczej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne w kontekście znaczenia pojęcia "korzyści", o którym mowa w art. 188 ust. 2 tejże ustawy, w tym poprzez ograniczenie wykładni tego pojęcia wyłącznie do problematyki ekonomicznych i pozaekonomicznych korzyści z urządzeń wodnych, przy zaniechaniu prawidłowego określenia relacji, zależności pomiędzy "korzyścią z urządzenia wodnego", a możliwością korzystania z tego urządzenia jako warunkiem niezbędnym, by tę korzyść móc odnieść, b) zaniechaniu wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącym do pominięcia ustaleń w zakresie, czy skarżący kasatoryjnie w ogóle może realizować swoje obowiązki ustawowe z art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez sam fakt istnienia urządzeń wodnych zbiornika L., czy też do ich realizacji konieczne jest dysponowanie prawem do korzystania z nich, podczas gdy jej przeprowadzenie w sposób należyty i staranny pozwoliłoby na poczynienie przez Sąd I instancji konstatacji, że realizacja obowiązków wskazanych w art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne wymaga posiadania przez skarżącego kasatoryjnie możliwości korzystania z urządzenia wodnego (jego używania), c) zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nienadania odpowiedniego znaczenia ustaleniom, iż skarżący kasatoryjnie nie tylko nie korzysta z urządzeń wodnych zbiornika wodnego L., ale nie dysponuje także żadnym tytułem prawnym by móc z nich korzystać, a tytuł taki nie wynika ani z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego uczestnikowi postępowania, ani zatwierdzonej instrukcji gospodarowania wodą, d) braku wypowiedzi Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2025 r., w odniesieniu do ustaleń organu lI instancji (a także organu I instancji), iż skarżący kasatoryjnie "nie korzysta z urządzeń zbiornika L. i nie czerpie z nich korzyści", zwłaszcza zważywszy, że aspekt ten nie był objęty dyspozycją art. 153 p.p.s.a., a nadto zaniechaniu ustalenia charakteru relacji pomiędzy "korzyścią z urządzenia wodnego", a możliwością korzystania z takiego urządzenia przez podmiot, który ma zostać obciążony obowiązkiem współponoszenia kosztów jego utrzymania, e) pominięciu i nienadaniu właściwego znaczenia dowodom stwierdzającym, że skarżący kasatoryjnie nie odnosi korzyści z urządzeń wodnych zbiornika L. w postaci instrukcji gospodarowania wodą, które nie wymienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wśród podmiotów odnoszących korzyści, jak też nie wymienia jego żadnego poprzednika prawnego, f) poczynieniu wybiórczych ustaleń, iż dane urządzenie (tzn. urządzenia wodne tworzące zbiornik L.) "stanowi w pewnym stopniu zabezpieczenie w przypadku powodzi (czy też suszy)", podczas gdy wszechstronna analiza sprawy pozwoliłaby na kompleksowe ustalenie, czy ten sposób funkcjonowania urządzenia wodnego stanowi dla skarżącego kasatoryjnie korzyść w rozumieniu art. 188 w zw. z art. 165 ustawy Prawo wodne, w tym czy może stanowić korzyść nieekonomiczną dla skarżącego kasatoryjnie, a także czy może stanowić dla niego korzyść w sytuacji, gdy nie przekłada się na możliwość realizacji obowiązków prawnego, o których mowa w art. 165 ustawy Prawo wodne, ani tym bardziej nie stanowi ich bezpośredniej realizacji, g) zaniechaniu poczynienia ustaleń, w zakresie czy skarżącemu kasatoryjnie może zostać przypisany obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego wobec braku normatywnej korzyści w postaci możliwości realizacji ustawowych obowiązków ochrony przed powodzią lub zapobieganiu suszy; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 165 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, polegające na: błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia przesłanek materialnoprawnych warunkujących dopuszczalność wydania decyzji ustalającej podział kosztów utrzymywania urządzeń wodnych wielozadaniowego zbiornika retencyjnego stosownie do odnoszonych korzyści z ich eksploatacji pomiędzy korzystającym z tych urządzeń wodnych uczestnikiem postępowania i skarżącym kasatoryjnie, w sytuacji gdy skarżący kasatoryjnie nie jest użytkownikiem ww. urządzeń wodnych w rozumieniu przywołanych przepisów prawa materialnego, a co jest niezbędne, by móc zostać uznanym za podmiot odnoszący korzyści z urządzenia wodnego, wybiórczym potraktowaniu przez Sąd I instancji relacji zachodzącej pomiędzy przepisami określającymi środki służące skarżącemu kasatoryjnie do realizacji ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, a przepisem wskazującym podstawę ustalenia podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego, prowadzącej do rozszerzenia zakresu stosowania przepisu, który jako wyjątek od zasady, iż utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli, powinien być wykładany ściśle, a nawet ścieśniająco, co wyklucza możliwość nakładania obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego na podmiot, który nie użytkuje urządzenia wodnego, a ewentualna korzyść z jego istnienia ma charakter marginalny; 2) art. 188 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 163 ust. 1,2 i 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie w zakresie w jakim stanowią one, że sprawy bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpowodziowej należą do zadań własnych gminy, a w konsekwencji pominięcie przez Sąd I instancji uwag organu II instancji wskazujących na jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty, które mogą odnosić korzyści z istnienia urządzeń wodnych wielozadaniowego zbiornika retencyjnego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 183 w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, polegające na: oderwaniu obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego przez podmiot trzeci (niebędący jego właścicielem), od faktycznej możliwości korzystania z niego, w tym decydowania o określonym sposobie jego wykorzystania w celu przeciwdziałania skutkom suszy, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do ustalenia, że nie można skarżącemu kasatoryjnie przypisać korzyści z ww. urządzeń wodnych skoro nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do ich wykorzystywania w celu przeciwdziałania skutkom suszy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazano, że prawidłowa wykładnia art. 188 ustawy Prawo wodne powinna prowadzić do ustalenia, iż obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego może być nałożony wyłącznie na podmiot, który z takiego urządzenia korzysta, w znaczeniu, że faktycznie je użytkuje. Skarżący kasatoryjnie nie spełnia tej przesłanki, co zostało ustalone już w decyzji organu I instancji, gdzie na str. 6 uzasadnienia wskazano, iż "urządzenia objęte wnioskiem nie stanowią własności Wód Polskich. Wody Polskie nie korzystają z tych urządzeń, a przede wszystkim PGW WP RZGW we Wrocławiu nie ma wpływu na gospodarowanie wodą w zbiorniku, jak również nie odnosi korzyści z przedmiotowych urządzeń wodnych". W ocenie skarżącego kasacyjnie błędnie czyni Sąd I instancji przyjmując, że podstawę do uczestnictwa w kosztach utrzymania urządzenia wodnego mogą stanowić "korzyści z urządzenia", pomijając okoliczność, że muszą to być korzyści płynące z faktycznego korzystania z tego urządzenia wodnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, akceptacja tak szerokiego rozumienia pojęcia "korzyści" na tle art. 188 ustawy Prawo wodne, jak zaprezentowana przez Sąd I instancji nie znajduje swojego uzasadnienia normatywnego i prowadzi do ustaleń pozwalających na przypisywanie korzyści z urządzeń wodnych dowolnym podmiotom znajdującym się w zasięgu ich oddziaływania. W przypadku urządzeń wodnych zbiornika L. prowadziłaby to np. do konieczności przyjęcia, że podmiotami odnoszącymi korzyści z urządzeń wodnych mogą być także różne podmioty z branży turystycznej zlokalizowane wokół zbiornika L., jako korzystające z walorów estetycznych tego miejsca. Co więcej, z dużą dozą pewności można przyjąć, że te walory krajobrazowe, w przypadku działalności turystycznej przekładają się na konkretne korzyści ekonomiczne, stanowiąc zachętę dla turystów do korzystania z położonych wokół zbiornika L. obiektów. Należy jednak wyrazić wątpliwość, by tak szerokie rozumienie pojęcia "korzyści", jak zaprezentował Sąd I instancji w odniesieniu do art. 188 ustawy Prawo wodne, było intencją ustawodawcy. Wskazano, że konsekwencją tej błędnej wykładni art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne było jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji w odniesieniu do sytuacji skarżącego kasacyjnie, pomimo że skarżący kasacyjnie nie tylko nie użytkuje, ani w żaden inny sposób nie korzysta z urządzeń wodnych zbiornika L., a nadto, co szczególnie istotne, nie ma także wpływu na to jak uczestnik postępowania gospodaruje wodą na tym obiekcie i jego urządzeniami wodnymi, co też zostało prawidłowo potwierdzone zarówno przez organ I, jak i II instancji. Podkreślono, że skarżący kasacyjnie ma przy tym świadomość, że w wyroku Sądu I instancji z 2023 r. przesądzone zostało, że "praca zbiornika wraz z urządzeniami towarzyszącymi niewątpliwie pozwala na ograniczenie niekorzystnych skutków powodzi". Jednakże, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można z tego faktu wnioskować automatycznie, iż skarżący kasatoryjnie odnosi korzyść z urządzenia wodnego. Takim konkluzjom przeczy chociażby treść "Instrukcji gospodarowania wodą dla obiektu pn. "[...]". Dokument ten nie przewiduje bowiem żadnych uprawnień po stronie skarżącego kasacyjnie do zarządzania urządzeniami wodnymi zbiornika L., co szczególnie istotne uprawnień takich nie przewiduje także w zakresie w jakim mogłyby służyć w celu wykonywania ustawowych obowiązków związanych z ochroną przed powodzią lub suszą. Dlatego też nie można twierdzić, że skarżący kasacyjnie odnosi z przedmiotowego urządzenia wodnego korzyść w rozumieniu jakie temu pojęciu nadaje norma prawna z art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wskazano, że powyższy błąd interpretacyjny Sądu I instancji popełniony w wyroku z 13 marca 2025 r. wynika z wybiórczego potraktowania relacji zachodzącej pomiędzy przepisami określającymi środki służące skarżącemu kasacyjnie do realizacji ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią (i zapobiegania suszy), a przepisem wskazującym podstawę ustalenia podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego. Obowiązek należytego utrzymania urządzenia wodnego ciąży na jego właścicielu. Natomiast obowiązki nałożone na uczestnika postępowania w pozwoleniu wodnoprawnym oraz instrukcji gospodarowania wodą przede wszystkim służą właśnie realizacji tego głównego obowiązku należytego utrzymania urządzenia wodnego przez właściciela urządzenia wodnego. W tym stanie prawnym, niezależnie od oceny, czy zbiornik L. "jest w stanie skutecznie chronić przed podtopieniami tereny położone niżej", ustalenie to poczynione przez Sąd I instancji nie wpływa na normatywny obraz obowiązków skarżącego kasacyjnie stypizowanych w art. 165 ust 1 ustawy Prawo wodne. W punkcie 2 przepis ten stanowi, że ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez: "racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód". Jak z kolei już zostało wyraźnie podkreślone, skarżący kasacyjnie nie tylko nie użytkuje urządzeń wodnych zbiornika, ale i nie dysponuje żadnymi uprawnieniami do ich użytkowania. Skoro zaś nie może użytkować tejże budowli to jest to równoznaczne z brakiem możliwości wykonywania za jej pomocą powyższych obowiązków z art. 165 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zwrócono uwagę, że skarżący kasacyjnie z mocy art. 222 ust. 3 w zw. z art. 472 ustawy Prawo wodne ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za nierealizowanie lub nienależyte realizowanie obowiązku z art. 165 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Akceptacja poglądu Sądu I instancji, że realizuje on obowiązki z art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne za pomocą urządzeń wodnych zbiornika L. prowadziłaby do pozaustawowego rozszerzenia podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej skarżącego kasacyjnie na przypadki nierealizowania lub nienależytego realizowania obowiązku ochrony przeciwpowodziowej za pomocą budowli przeciwpowodziowych, których nie użytkuje i na korzystanie z których nie ma żadnego wpływu. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedstawiona relacja pomiędzy pojęciem korzyści zawartym w art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a stypizowanymi w art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne obowiązkami skarżącego kasacyjnie związanymi z ochroną przeciwpowodziową została całkowicie pominięta w wyroku Sądu I instancji z 2023 r., przez co nie jest objęta mocą wiążącą art. 153 p.p.s.a. Z kolei w wyroku Sądu I instancji 2025 r. została ona potraktowana w sposób dalece wybiórczy prowadząc do błędnej wykładni art. 188 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 165 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy Prawo wodne i w konsekwencji doprowadzając Sąd I instancji do licznych naruszeń przepisów postępowania, które przełożyły się na błędne ustalenie, iż organ II instancji nie zrealizował w prawidłowy i wyczerpujący sposób wytycznych wyroku Sądu I instancji z 2023 r. Następnie zauważono, że Sąd I instancji całkowicie pominął relację zachodzącą pomiędzy art. 188 ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 163 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd I instancji całkowicie pominął powyższe regulacje, choć mają one niebagatelne znaczenie dla sprawy, nakładają bowiem także na jednostki samorządu terytorialnego obowiązki związane z ochroną przeciwpowodziową. W ocenie skarżącego kasacyjnie, całkowite zignorowanie tych przepisów skutkowało pominięciem przez Sąd I instancji ustaleń organów I i II instancji wskazujących na korzyści z istnienia urządzeń wodnych wielozadaniowego zbiornika retencyjnego L., jakie odnosić mogą jednostki samorządu terytorialnego znajdujące się w obszarze jego oddziaływania. Pomimo zastrzeżeń organów obu instancji żadne jednostki samorządu terytorialnego nie zostały wskazane przez uczestnika postępowania jako odnoszące korzyści z urządzenia wodnego i tym samym obowiązane do ponoszenia kosztów jego utrzymania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie stanowi bezpośredni skutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, w pierwszej kolejności wskazano, że Sąd I instancji w przedmiotowym wyroku ograniczył swoje rozważania do wskazania, iż "korzyść", o której mowa w art. 188 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie może być rozumiana wyłącznie jako korzyść ekonomiczna, przemilczając o wiele istotniejszą kwestię, jaką jest prawidłowe określenie relacji pomiędzy korzyścią z urządzenia wodnego, o której mowa w tym przepisie, a możliwością korzystania z tego urządzenia by tę korzyść odnieść. Nadto, Sąd I instancji całkowicie zaniechał dokonania wykładni art. 188 w związku z art. 165 oraz art. 183 i art. 184 ustawy Prawo wodne, co skutkowało brakiem jakiejkolwiek wypowiedzi w zakresie relacji zachodzących pomiędzy tymi przepisami w wyroku Sądu I instancji z 2023 r. Zaniechania te powielone zostały w wyroku Sądu I instancji z 2025 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w wyniku błędnej wykładni art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne i jego niewłaściwego zastosowania, Sąd i instancji zaniechał poczynienia własnych ustaleń, a także nie dokonał wszechstronnej oceny ustaleń poczynionych przez organy I i II instancji w przedmiocie, czy skarżący kasacyjnie w ogóle może realizować swoje obowiązki ustawowe z art. 165 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez sam fakt istnienia urządzeń wodnych zbiornika L., czy też do ich realizacji konieczne jest dysponowanie prawem i możliwością korzystania z tego urządzenia wodnego. Właściwa wykładnia ww. przepisów doprowadziłaby Sąd I instancji do konstatacji, że realizacja tych obowiązków musi wiązać się właśnie z tym drugim aspektem, czyli z możliwością korzystania z danego urządzenia wodnego (jego używania). Co więcej, wszechstronne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwoliłoby Sądowi I instancji na potwierdzenie poczynionych przez organy I i II instancji ustaleń, iż skarżący kasacyjnie nie tylko nie korzysta z urządzeń wodnych zbiornika wodnego, ale i nie może z nich korzystać, gdyż nie dysponuje ku temu żadnym tytułem prawnym. Uprawnień takich nie daje skarżącemu kasatoryjnie ani pozwolenie wodnoprawne udzielone uczestnikowi postępowania, ani zatwierdzona instrukcja gospodarowania wodą, nie istnieje też żaden inny dokument cywilnoprawny, który dawałby skarżącemu kasatoryjnie taką możliwość. Pismem z 10 lipca 2025 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – spółka T. sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie spółki korzyści odnoszone przez organ nie powinny być rozpatrywane przez pryzmat posiadania przez niego tytułu prawnego (czy też użytkowania lub korzystania z obiektu) i wyłącznie przez katalog tych sposobów realizacji obowiązków związanych z ochroną przed powodzią, które wymienione są wprost w art. 165 ust. 1 Prawa wodnego. W opinii uczestnika, obowiązek określony w ust. 163 ust. 1 Prawa wodnego jest ogólnym wskazaniem i nakazem skierowanym do określonych w tym przepisie organów, aby realizowały działania związane z przeciwdziałaniem powodzi, a ich konkretyzacja może - ale nie musi - nastąpić przez przykładowe działania określone w art. 165 ust. 1 Prawa wodnego. Tak samo wydaje się nie mieć zasadniczego znaczenia kwestia związana z wpływem na podejmowane działania związane z bieżącym utrzymaniem obiektów hydrotechnicznych. Norma nakazuje bowiem udział w kosztach utrzymania urządzenia wodnego w przypadku, jeżeli dany podmiot osiąga z jego istnienia korzyści, a nie wiąże tego z istnieniem jakiegokolwiek tytułu prawnego. Zadania, które wykraczałyby poza utrzymanie obiektu i nie miałyby z nim związku, nie byłyby w takim przypadku obowiązkiem partycypacji w kosztach, bo wynika to wprost z art. 188 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku wszechstronnej oceny przez sąd ustaleń poczynionych przez poszczególne organy Wód Polskich wskazano, że Sąd I instancji (oraz wojewódzki sąd administracyjny w Warszawie orzekający w 2023 roku) prawidłowo ustaliły wadliwość procedowania wniosku partycypacyjnego, w tym w szczególności w jego części na etapie postępowania wyjaśniającego, a także prawidłowo podkreśliły wadliwą wykładnię obowiązujących przepisów dokonanej przez Wody Polskie, nakazując aby organy Wód Polskich raz jeszcze przeprowadziły postępowanie, gdyż braki na obecnym etapie postępowania nie mogą być usunięte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 188 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.; dalej: Prawo wodne) w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny powyższych zarzutów stwierdzić należy, że powołane w nich przepisy art. 188 ust. 2 i 4 Prawa wodnego oraz art. 153 p.p.s.a. nie należą do przepisów o charakterze proceduralnym, a są przepisami prawa materialnego. Wbrew powyższym zarzutom skargi kasacyjnej, organ nie wywiązał się z obowiązku, jaki wynika z treści art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przypomnieć należy, że w wyrokiem z 30 marca 2023 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 2413/22 Wojewódzki Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Wód Polskich z 15 września 2022 r. w przedmiocie podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych. Skarżący kasacyjnie był więc związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Zasadnie Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie, stwierdził, że skarżący kasacyjnie organ nie sprostał temu obowiązkowi. Skarżący kasacyjnie, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w wyroku z 30 marca 2023 r. Wyrok ten jest prawomocny i wiąże strony, sądy i inne organy państwowe zgodnie z art. 170 p.p.s.a. W myśl zaś powołanego art. 153 p.p.s.a. organ obowiązany był zastosować się do zawartych w nim wskazań z zakresu postępowania. Tymczasem jak zasadnie zauważył Sąd I instancji w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2413/22 przesądzono w oparciu o treść Instrukcji gospodarowania wodami, że "praca zbiornika wraz z urządzeniami towarzyszącymi niewątpliwie pozwala na ograniczenie niekorzystnych skutków powodzi (...) Organ natomiast nie dokonał żadnych rozważań w tym zakresie". Kwestionowanie więc na obecnym etapie postępowania, że urządzenie to nie ma znaczenia dla PGW Wody Polskie RZGW we Wrocławiu z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej nie może mieć miejsca z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Zadaniem organu było więc wykonanie zaleceń Sądu i wyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu, dla możliwości ustalenia podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych nie jest wystarczające, że zbiornik ten przyczynia się do ochrony przed powodzią, czego organ nie uczynił. Ponadto brak jest wyjaśnienia, do dokonania, którego organ był zobowiązany w oparciu o prawomocny wyrok z 30 marca 2023 r., a więc do ustalenia czy w przypadku przyjęcia, że urządzenie to pełni funkcję przeciwpowodziową, czy zapobiegającą suszy tylko pobocznie do głównej jego funkcji, to czy Wody Polskie, w przypadku braku przedmiotowego urządzenia mogłyby realizować swoje obowiązki w tym zakresie. Tymczasem, co trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku organ w zaskarżonej decyzji wprost przyznaje, w odniesieniu do przedmiotowego urządzenia wodnego, że zbiornik L. redukuje falę powodziową w stopniu niezbędnym do bezpiecznego przepuszczania wód przez budowlę piętrzącą, a istniejąca pojemność powodziowa obniża mniejsze i krótkotrwałe fale powodziowe, a w dalszej części decyzji organ wyciąga odmienne wnioski o braku funkcji przeciwpowodziowej tego zbiornika. Powyższe wskazuje na brak wykonania przez organ wskazań zawartych w wyroku z 30 marca 2023 r., co czyni powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nieskutecznymi. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wynika natomiast, że za pomocą naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie kwestionuje merytoryczne stanowisko Sądu I instancji. Zarzut ten nie zmierza bowiem do wykazania wad konstrukcyjnych uzasadnienia, lecz kwestionuje zasadność oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z przedstawionej argumentacji wynika, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wykładnią pojęcia korzyści, o którym mowa w art. 188 ust. 2 Prawa wodnego przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy zaniechaniem zastosowania w sprawie art. 165 Prawa wodnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. W związku z powyższym zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. Jako przedwczesny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 4 Prawa wodnego, albowiem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do spełnienia przesłanek materialnoprawnych warunkującej dopuszczalność wydania decyzji ustalającej podział kosztów utrzymania urządzenia wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny będąc związany w oparciu o art. 153 p.p.s.a. treścią wyroku Sądu z 30 marca 2023 r., stwierdził jedynie, że organ nie wywiązał się ze swoich obowiązków nałożonych tym wyrokiem i nie wykonał wskazań tam zawartych. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 188 ust. 1, 2 i 4 Prawa wodnego w zw. z art. 163 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.; dalej: u.s.g.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe przepisy wskazują na odnoszenie korzyści z istnienia urządzeń wodnych wielozadaniowego zbiornika retencyjnego L. Zgodnie z art. 7 pkt 14 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Z art. 163 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpowodziowej ciąży zasadniczo na Wodach Polskich (art. 163 ust. 2 Prawa wodnego). Natomiast jednostki samorządu terytorialnego zapewniają, w zakresie swojej właściwości, ochronę ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa, jeżeli zawarto porozumienie, o którym mowa w art. 213 ust. 3. Strona skarżąca nie wywodziła, że takie porozumienie zostało zawarte, co więcej ewentualne istnienie takiej okoliczności powinno zostać ocenione w decyzji. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 188 ust. 1, 2 i 4 Prawa wodnego w zw. z art. 183 w zw. z art. 184 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powyższych przepisów, polegającej na oderwaniu obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia wodnego przez podmiot trzeci (niebędący jego właścicielem), od faktycznej możliwości korzystania z niego, w tym decydowania o określonym sposobie jego wykorzystania w celu przeciwdziałania skutkom suszy, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do ustalenia, że nie można skarżącemu kasacyjnie przypisać korzyści z tych urządzeń wodnych, skoro nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do ich wykorzystywania w celu przeciwdziałania skutkom suszy. W zarzucie tym skarżący kasacyjnie skoncentrował się jedynie na odnoszeniu korzyści w związku z wykorzystywaniem tego zbiornika w celu przeciwdziałania suszy. Po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosił się jedynie do kwestii wykorzystania tego urządzenia wodnego do przeciwdziałania skutkom suszy, ale także, a właściwie przede wszystkim do zadań tego zbiornika w zakresie ochrony przed powodzią. Po drugie nie jest kwestionowane, że skarżący kasacyjnie nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do przedmiotowych urządzeń i to z tej przyczyny rozważyć należy, czy w sprawie ma zastosowanie art. 188 ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można przyjąć, że odnosi on korzyści z przedmiotowego urządzenia wodnego, albowiem korzyści te musiałyby wynikać z korzystania z tego urządzenia, co w sprawie nie ma miejsca. Z argumentacji skarżącego wynika, że "odnoszenie korzyści" z urządzenia wodnego utożsamia on z posiadaniem takiego urządzenia, czy też jego dzierżeniem i możliwością aktywnego podejmowania decyzji w zakresie jego użytkowania, czyli władaniem w sposób zbliżony do uprawień właścicielskich. Zasadą płynącą z art. 188 ust. 1 Prawa wodnego jest, że to właściciel ponosi koszty utrzymania urządzenia wodnego. Odstępstwo od tej zasady zostało sformułowane w art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, który umożliwia dokonanie podziału kosztów utrzymania urządzeń wodnych pomiędzy właściciela i podmioty odnoszące z nich korzyści. Przepis ten nie odnosi się do zysków ekonomicznych, lecz do korzyści i nie zawiera w sobie elementu treściowego wskazującego, że tego rodzaju korzyści istnieją jedynie wówczas, kiedy podmiot taki ma prawo podejmowana własnych, niezależnych od właściciela decyzji co do możliwości użytkowania takiego urządzenia. Wystarczające jest odnoszenie korzyści w zakresie realizacji zadań nałożonych na dany podmiot przepisami prawa, to jest np. w zakresie ochrony przed powodzią czy skutkami suszy. Przeciwko takiej wykładni art. 188 ust. 2 Prawa wodnego nie przemawia treść art. 165 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, który stanowi, że ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód. Po pierwsze przepis ten nie stanowi katalogu zamkniętego działań, jakie zobowiązany jest podejmować organ do ochrony przed powodzią. Po drugie zaś użytkowania budowli przeciwpowodziowych w rozumieniu tego przepisu nie można ograniczać jedynie do ich dzierżenia czy też posiadania. Użytkowanie to w celu ochrony przed powodzią określone jest, tak jak w przedmiotowym przypadku, w Instrukcji gospodarowania wodą. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.