III OSK 1716/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 184/25 w sprawie ze skargi R. D. na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 118/24 w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 184/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi R. D. (skarżący) na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Rz 118/24, w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie (dalej także: "Komendant", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że Komendant Miejski Policji w Rzeszowie dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2024 r. sygn. II SAB/Rz 118/24, oraz że bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzył Komendantowi Miejskiemu Policji w Rzeszowie grzywnę w wysokości 300 zł. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 14 lipca 2024 r., przesłanym za pośrednictwem poczty e-mail, skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie (dalej "KMP") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kserokopii/skanu/sprawozdania kończącego postępowanie skargowe l.dz. K-65/10/2014/S. Wskazał, że informację należy przesłać w pliku pdf pocztą elektroniczną na podany adres e-mail lub pocztą pod wskazany adres. W odpowiedzi KMP, w piśmie z 29 lipca 2024 r. L.dz. WBI-1395/24/RP poinformował, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – dalej "u.d.i.p."). Skarżący złożył pismem z 1 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrokiem z 23 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie (dalej: "Komendant" lub "organ") do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Rzeszowie w dniu 18 grudnia 2024 r. doręczył odpis wyroku wraz z aktami sprawy organowi. Termin na jego wykonanie polegający na udostępnieniu skarżącemu żądanego dokumentu upłynął 1 stycznia 2025 r. Pismem z 15 stycznia 2025 r. skarżący skierował do Komendanta wezwanie do wykonania wyroku WSA podkreślając w uzasadnieniu żądania, iż pomimo upływu czternastu dni zakreślonego przez Sąd terminu, jego wniosek nie został rozpatrzony. W skardze z dnia 21 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie od Komendanta na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że pomimo upływu czternastodniowego terminu wniosek nie został rozpatrzony. Mimo odebrania przez Komendanta w dniu 17 stycznia 2025 r. wezwania do wykonania wyroku, organ na dzień wniesienia skargi nie uczynił zadość nałożonemu powyższym wyrokiem obowiązkowi. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonanie wyroku z dnia 23 października 2024 r. wiąże się z wdrożeniem szczególnej procedury, bowiem dokument, którego udostepnienia żąda skarżący znajduje się w Składnicy Akt, co wiąże się z wydłużeniem okresu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Organ podkreślił, że po doręczeniu prawomocnego wyroku z dnia 23 października 2024 r. niezwłocznie przystąpiono do realizacji jego postanowień. Jak wskazał Komendant, udzielenie żądanej informacji publicznej skarżącemu nastąpiło bez zbędnej zwłoki, a opóźnienie wynikało wyłącznie z konieczności wdrożenia stosownych procedur, o czym wnioskodawca był pisemnie informowany. W dniu 20 lutego 2025 r. do WSA w Rzeszowie wpłynęło pismo procesowe skarżącego z 18 lutego 2025 r., w którym wywodzi on, iż pismo informujące o wydłużeniu okresu udostępnienia informacji publicznej nie zwalnia organu od zarzutu niewykonania wyroku w niniejszej sprawie, nie stanowi bowiem o załatwieniu wniosku. Stwierdzając, że Komendant Miejski Policji w Rzeszowie dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 października 2024 r. sygn. II SAB/Rz 118/24, sąd pierwszej instancji wskazał, że udostępnienie wnioskowanej informacji w postaci sprawozdania żądanego przez stronę miało miejsce dopiero w końcowych dniach stycznia 2025 r., kiedy to przy piśmie z dnia 29 stycznia 2025 r. Komendant Miejski Policji w Rzeszowie przekazał żądany przez skarżącego dokument objaśniając, iż udostępnienie informacji następuje po wykonaniu procedury związanej z udostępnianiem dokumentacji posiadającej sygnaturę archiwalną, tj. po uzyskaniu opinii inspektora ochrony danych Komendy Miejskiej Policji w Rzeszowie i po uzyskaniu opinii Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia w Rzeszowie oraz po uzyskaniu zgody Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarga jest w świetle art. 154 § 1 P.p.s.a. zasadna, bowiem twierdzenia skarżącego o tym, że nie udostępniono mu żądanego sprawozdania uznanego prawomocnym wyrokiem przez WSA za zawierający dane o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w terminie o jakim mowa we wskazanym wyroku, znajdują pełne pokrycie w dokumentach stanowiących akta sprawy. Rozstrzygnięcie Sądu wyrażone w punkcie I bezwzględnie wiązało organ Policji, przez co Komendant był zobowiązany, aby dotrzymać terminu 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku poprzez przekazanie skarżącemu kserokopii sprawozdania kończącego postępowanie skargowe. Jednocześnie wykonanie wyroku miało miejsce po dacie złożenia skargi do WSA na niewykonanie jego prawomocnego wyroku, a ten fakt nie stanowi jednak podstawy do oddalenia skargi jak i umorzenia postępowania. Argumentacja organu mając przekonywać Sąd do oddalenia skargi nie jest zasadna, bowiem istnienie szczególnych procedur dostępowych o jakich mowa w odpowiedzi na skargę Komendanta, nie znosiło obowiązku udostępniania informacji publicznej w terminie rozstrzygniętym przez Sąd w prawomocnym wyroku. Poza tym, analiza chronologii czynności podejmowanych w ramach tej procedury pozwala stwierdzić, że organ nie podjął wszystkich koniecznych czynności w sposób niezwłoczny umożliwiający wykonanie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie. Stwierdzona przez Sąd bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skarżący już w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku uzyskał żądany dokument, a stwierdzone opóźnienie nie ma charakteru wymagającego szczególnego napiętnowania poprzez kwalifikację rażącego naruszenia prawa. Kwota wymierzonej w pkt III wyroku grzywny w wysokości 300 zł odpowiada charakterowi stwierdzonej bezczynności, w tym w szczególności czasowi przypadającemu pomiędzy upływem terminu na wykonanie wyroku, a udostępnieniem informacji publicznej. Ponieważ okres bezczynności organu nie był nadmierny i skarżący uzyskał niezwłocznie po wniesieniu skargi wnioskowany dokument publiczny, a poza tym organ wskazał na istnienie szeregu procedur szczegółowych mogących mieć wpływ na przedłużenie się przekazania sprawozdania, to nie dostrzeżono potrzeby sankcjonowania organu kwotą wyższą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w wykonaniu wyroku, mimo że podjęto szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy, tj. od czasu doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku WSA z 23 października 2024 r. II SAB/Rz 118/24, udostępniono informację publiczną zawierającą żądane informacje, według sentencji wykonywanego wyroku (II SAB/Rz 228/24) organ był zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku, a nie jak przyjął WSA w Rzeszowie do przekazania stronie kserokopii sprawozdania kończącego sprawozdanie skargowe, które faktycznie zostało zrealizowane; b) art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że samo uchybienie terminowi stanowi wystarczającą podstawę do wymierzenia grzywny, niezależnie od stopnia wykonywanych czynności i działań zmierzających do wykonania wyroku w możliwym czasie i zakresie, bez uwzględnienia przesłanek obiektywnych, takich jak konieczność dodatkowych czynności, aprobata wniosku o dostęp do składnicy akt od organu wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Została ona oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a w jej ramach podniesiono dwa zarzuty, które w związku z tym, iż pozostają ze sobą w związku, rozpoznane zostaną łącznie. Zarzuty te są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż doszło do bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku z dnia 23 października 2024 r., sygn. Akt II SAB/Rz 118/24, mocą którego organ został zobowiązany w terminie 14 dni od zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2024 roku. Prawidłowo także ustalił, że zachodziły podstawy z art. 154 § 1, § 6 p.p.s.a. do wymierzenia organowi grzywny. Wystarczającą przesłanką wymierzenia podmiotowi grzywny za niewykonanie wyroku jest już samo tylko przekroczenie terminu wyznaczonego w tym wyroku do wydania aktu lub podjęcia czynności. Wydanie aktu lub podjęcie czynności, do której podmiot był zobowiązany, z przekroczeniem terminu wskazanego w sentencji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, obliguje sąd do uwzględnienia skargi o wymierzenie podmiotowi grzywny za niewykonanie tego wyroku (wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2143/13, LEX nr 1467964; wyrok WSA w Kielcach z 21 lutego 2013 r., II SA/Ke 897/12, LEX nr 1340300, i wyrok WSA w Gdańsku z 31 stycznia 2013 r., III SA/Gd 623/12, LEX nr 1292034, oraz P. Daniel, A. Skomra, Zakres sądowej kontroli w sprawach ze skarg o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonywania wyroku sądu administracyjnego, ZNSA 2014, nr 6, s. 63). Z treści przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. wywieść należy, iż skarga na niewykonanie wyroku opiera się na twierdzeniu obywatela, że wyrok sądu administracyjnego uwzględniającego uprzednią skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania, po uprzednim pisemnym wezwaniu do wykonania, nie został wykonany. W takiej sytuacji organ może uwolnić się od konsekwencji tej skargi wykazując za pomocą odpowiednich środków dowodowych, iż wbrew twierdzeniu skargi, wyrok wykonał w zakreślonym terminie. Konstrukcja przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. zakłada obciążenie organu ciężarem wykazania za pomocą odpowiednich środków dowodowych, iż wyrok w zakreślonym terminie wykonał. Ewentualne zarzuty organu prowadzące do przerzucenia na obywatela obowiązku wykazywania przesłanek materialnych wynikających z tego przepisu nie mogą przynieść sukcesu procesowego. Słuszna była zatem ocena sądu pierwszej instancji, że wskazany powyżej wyrok WSA nie został wykonany przez organ w wyznaczonym przez sąd czternastodniowym terminie, gdyż odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami został doręczony organowi w dniu 18 grudnia 2024 r., a dopiero przy piśmie organu z 29 stycznia 2025 r. doszło do wykonania wyroku WSA w Rzeszowie. Nie ulega więc wątpliwości, iż termin czternastodniowy upłynął w dniu 1 stycznia 2025 r. i od dnia kolejnego organ pozostawał w bezczynności. W treści zarzutu pierwszego autor skargi kasacyjnej wskazuje, że organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku, a nie wydania informacji publicznej. Jest to okoliczność na gruncie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. prawnie nieistotna, gdyż sankcjonowaniu podlega uchybienie terminu do wykonania wyroku, zaś ten na gruncie rozpoznawanej sprawy wynosił 14 dni i został uchybiony. W takiej sytuacji obligatoryjne jest nałożenie na organ grzywny, o wysokości której stanowi przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna nałożona przez sąd pierwszej instancji w poddanej kontroli sprawie mieści się w granicach wyznaczonych dyspozycją tej normy. Decyzja sądu o jej wysokości podejmowana jest po stwierdzeniu niewykonania wyroku, co wynika z wykładni literalnej przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. Z kolei wysokość grzywny jest ustalana przez sąd pierwszej instancji w ramach jego władzy dyskrecjonalnej przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., a następnie prawidłowego zastosowania przepisu art. 154 § 6 p.p.s.a. W pisemnym uzasadnieniu wskazał on, jakie okoliczności przesądziły o wysokości grzywny i jakie celem zamierzał osiągnąć decydując się na kwotę 300 zł grzywny. Decyzje procesowego, jak i argumenty sądu pierwszej instancji zasługują na pełną akceptację. Długość okresu niewykonania wyroku, jaki i względy prewencji ogólnej są rozumnymi i racjonalnymi przesłankami zastosowania tego środka przywracania stanu praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela rozumowania i rozważania Sądu pierwszej instancji. Z tych przyczyn zgodzić należy się, że zachodziły przesłanki przewidziane w art. 154 § 1 p.p.s.a. uprawniające sąd pierwszej instancji do ustalenia, iż doszło do bezczynności w wykonaniu wyroku WSA i zastosowania grzywny o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zarzuty są zatem pozbawione podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.