III OSK 1714/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 337/22 w sprawie ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 22 grudnia 2021 r. nr DI-420/102/2019/ng w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 337/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy") z dnia 22 grudnia 2021 r. nr DI-420/102/2019/ng w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z 27 grudnia 2018 r. nr WI.7062.1.32.2018.HM, wydaną na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.), dalej: "ustawa o odpadach", Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodne z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym. We wniesionym przez skarżącą odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie: 1) art. 189c k.p.a., poprzez uznanie, iż przepis ten nie stanowił podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w czasie wystąpienia naruszenia; 2) art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego zebrania oraz oceny materiału dowodowego; 3) art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i pominięcie przy jej zastosowaniu wiedzy naukowej i technologicznej związanej z procesem przetwarzania odpadów; 4) art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego; 5) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do uwag i argumentów zgłoszonych przez stronę w piśmie z 26 września 2018 r. oraz nierzetelne sporządzenie uzasadnienia i brak precyzyjnego wskazania, jakie warunki decyzji zostały naruszone. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. nr DI-420/102/2019/ng utrzymał w mocy ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 grudnia 2018 r. nr WL7062.1.32.2018.HM, wymierzającą Zakładowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodne z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, a kara nią wymierzona jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniosła spółka, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 189c k.p.a., poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowił podstaw do zastosowania względem skarżącej przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w czasie popełnienia zarzucanego jej naruszenia, uznając iż wyznacznikiem zastosowania wskazanego w zarzucie przepisu jest istnienie podstawy jego zastosowania w postaci względniejszej kary, a nie wszystkich przepisów ustalających system wymierzania kary i mających wpływ na jej wielkość, jak również na samą podstawę prawną wymierzenia kary; 2) art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego bez dokonania wszechstronnego i rzetelnego zebrania oraz oceny dowodów i błędnego uznania w wyniku tego, że miało miejsce naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego polegające na przekroczeniu w roku 2017 r. ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia w części biologicznej instalacji MBP oraz bezpodstawnego przyjęcia, jakoby skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa, a charakter przypisanego jej naruszenia nie był znikomy; 3) art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów i pominięcie przy ich zastosowaniu wiedzy naukowej oraz technologicznej związanej z procesem przetwarzania odpadów; 4) art. 81 k.p.a., poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, jakoby podczas kontroli przeprowadzonych przez Małopolskiego WIOŚ w latach 2016, 2019 i 2021 potwierdzono naruszanie przez skarżącą warunków pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach niniejszego postępowania brak jest informacji o jakichkolwiek kontrolach z wymienionego okresu; 5) art. 189d pkt 5 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wymiaru kary działań podjętych przez skarżącą dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, podczas gdy fakt ich podjęcia został potwierdzony przez organ pierwszej instancji podczas kontroli w 2018 r.; 6) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, pomimo znikomej wagi naruszenia i zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że w pełni podziela ustalenia organów obu instancji oraz wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzone w trakcie kontroli Małopolskiego WIOŚ naruszenie, polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym, tj. decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2015 r., nr SR-III.7222.2.2015.AS ze zm. Kontrola Małopolskiego WIOŚ była przeprowadzona w związku z uciążliwością odorową z instalacji zarządzanej przez skarżącą, zgłoszoną do Centrum Zarządzania Kryzysowego w C. w okresie czerwiec-sierpień 2018 r. oraz na wniosek Marszałka Województwa Małopolskiego. W wyniku stwierdzonego naruszenia organ pierwszej instancji zobligowany był do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Natomiast organ drugiej instancji, utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego WIOŚ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie popełnione przez skarżącą. GIOŚ określił w niej także, jakimi przesłankami kierował się przy wymierzaniu kary, nie kwestionując ustalonego przez organ pierwszej instancji wymiaru kary, który jest niewielki biorąc pod uwagę zakres kwotowy kar pieniężnych, który określony był w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. od 1.000 zł do 1.000.000 zł. Sąd pierwszej instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. W dacie popełnienia naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej ilości odpadów o kodzie 19 12 12 przewidzianej do przetwarzania na części biologicznej instalacji MBP, jak również w dacie orzekania przez organ odwoławczy, w ustawie o odpadach określone zostało naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem oraz sankcja przewidziana za to naruszenie, której wysokość zarówno w przepisach ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w czasie naruszenia, jak również w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r. (tj. również w dacie orzekania przez organ odwoławczy), mieściła się w zakresie od 1.000 zł do 1.000.000 zł. Podstawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw została przeniesiona w ustawie o odpadach z art. 194 ust. 1 pkt 4 do art. 194 ust. 5. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w obu przepisach naruszenie było określone w taki sam sposób, a za wskazane naruszenie obowiązywała sankcja tak w momencie wystąpienia przedmiotowego naruszenia, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Nie zmienił się również wymiar sankcji za nieprzestrzeganie tych przepisów. Sąd meriti podzielił również stanowisko organu, że kryteria miarkowania kary określone w ustawie o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie naruszenia nie były korzystniejsze dla skarżącej. Co prawda, nowelizacja ustawy o odpadach ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, wprowadziła ust. 7 do art. 194 do ustawy o odpadach, jednak okoliczności mające wpływ na wymiar kary zawarte w tym przepisie pozwalają na dokonanie oceny naruszenia pod względem ustalenia wysokości kary, co też organ odwoławczy uczynił w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. Sąd meriti zgodził się z organem odwoławczym, iż z ewidencji odpadów prowadzonej przez skarżącą wynika, że przekroczona została maksymalna ilość odpadów o kodzie 19 12 12 przewidzianych do przetworzenia na części biologicznej instalacji MBP. W odwołaniu skarżąca podniosła, że uwzględnienie ubytków masowych odpadów przetworzonych w procesie sortowania wymaga przeprowadzenia testów polegających na przetworzeniu określonej ilości odpadów na części mechanicznej instalacji MBP oraz zważeniu ilości powstających w tym procesie odpadów. W ocenie Sądu meriti, mając świadomość, że ilość odpadów kierowanych do przetworzenia na części biologicznej instalacji MBP określona na podstawie pomiarów wagowych dokonywanych przy przyjęciu odpadów na składowisko jest obarczona błędem, skarżąca winna dostosować warunki posiadanej decyzji Marszałka do rodzaju i zakresu prowadzonej działalności, przeprowadzić wspomniane testy przed przetworzeniem danej ilości odpadów, bądź prowadzić dokumentację pozwalającą na ustalenie, jej zdaniem, rzeczywistej ilości przetworzonych odpadów o kodzie 19 12 12. Dodatkowo obowiązek prowadzenia ilościowo-jakościowej ewidencji odpadów (art. 66 ustawy o odpadach) obliguje podmiot gospodarujący odpadami do uwzględniania w niej faktycznej masy odpadów, podlegających gospodarowaniu. Oznacza to też, że podmiot taki jest zobowiązany do rzetelnej i zgodnej ze stanem rzeczywistym realizacji tego obowiązku. Wobec legitymowania się w podczas kontroli przez skarżącą tymi dokumentami (karty ewidencji odpadów i karty przekazania odpadów), organy obu instancji, w tym po własnej analizie również organ odwoławczy, nie znalazły podstaw do podważenia jej wiarygodności i prawidłowości dalszych ustaleń, skutkujących wydaniem zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów wyjaśnienia skarżącej w zakresie sposobu prowadzenia ewidencji odpadów i formułowania na tej podstawie zarzutów do organów obydwu instancji jest nieuzasadnione i nie mogło wpłynąć na wydane orzeczenia. Bezsporny jest bowiem fakt, że skarżąca prowadziła działalność z przekroczeniem limitów przetwarzanych odpadów, określonych w decyzji Marszałka, a przekroczona ilość przetworzonych odpadów o 7%, to w praktyce ponad 3.500 ton odpadów, co oznacza, że do zakładu skarżącej dowieziono ok. 170 transportów więcej, niż dopuszczono w pozwoleniu (zakładając, że ładowność naczepy ciężarówki wynosi ok. 20 ton). To z kolei obrazuje niemałą skalę działalności z naruszeniem warunków decyzji Marszałka i zgodzić się należało z organem, że zastosowanie sankcji było obligatoryjne i konieczne. W odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 81 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące naruszenia warunków decyzji Marszałka w latach 2016, 2019 i 2021 zostały dokonane na podstawie kontroli przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w tym okresie na terenie działalności prowadzonej przez skarżącą. Ustalenia z tych kontroli zostały udokumentowane w protokołach kontroli nr WIOS-KRAK 128/2016, nr WIOS-KRAK 328/2016, nr WIOS-KRAK 111/2019 i nr WIOS-KRAK 589/2021. Skarżąca potwierdziła podpisem odbiór powyższych protokołów, zatem ustalenia tych kontroli, podczas których stwierdzono naruszenia warunków decyzji Marszałka były znane skarżącej. Z uwagi na powyższe, zarzut braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego jest chybiony. Sąd meriti wskazał nadto, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zgodnie z art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia, natomiast w przypadkach, o których mowa w § 2, organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. Organ szczegółowo wyjaśnił powody, dla których przedmiotowego naruszenia nie można uznać za naruszenie znikomej wagi, co zostało przedstawione powyższej. Wbrew opinii skarżącej, ocena winy sprawcy naruszenia nie była jedynym kryterium braku jego znikomości. Należy podkreślić, że skarżąca posiada decyzję Marszałka od 2015 r. i prowadzi profesjonalną działalność w zakresie gospodarki odpadami na dużą skalę oraz naruszyła dwa punkty posiadanego pozwolenia zintegrowanego. Ponadto, jak wykazały kontrole przeprowadzone przez Małopolskiego WIOŚ, naruszanie warunków tej decyzji miało miejsce już w poprzednich latach, zatem ma ono charakter powtarzalny (w wyniku kontroli przeprowadzonych w 2016 r na skarżącą zostały nałożone mandaty za naruszenie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego, natomiast w 2019 r. i 2021 r. skarżącą otrzymała pouczenie). W ocenie Sądu meriti, również przekroczona ilość odpadów, których dotyczyło naruszenie nie była znikoma (tj. 3.512,14 Mg). Odnosząc się do przytoczonych przez skarżącą okoliczności, iż zaprzestała naruszenia, a ponadto nie miało ono negatywnego wpływu na życie i zdrowie ludzi, Sąd pierwszej instancji podał, że powyższe zostało wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej i wpłynęło na wymierzenie kary w jej dolnym przedziale przewidzianym w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. W odpowiedzi na zarzut naruszenia przepisów art. 189d k.p.a. Sąd meriti stwierdził, że przepis ten nie miał zastosowania do niniejszej sprawy, ponieważ przesłanki nakładania administracyjnej kary pieniężnej dla deliktu jakim jest gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem są określone w przepisach szczególnych, a takimi są przepisy ustawy o odpadach, w tym przypadku art. 194 ust. 7 oraz art. 199 tej ustawy. Skarżąca zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 337/22, w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie tj. oddalenie skargi i wymierzenie spółce kary pieniężnej mimo znikomej wagi naruszenia prawa i zaprzestania naruszania prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie stwierdził naruszenia wyżej wskazanych przepisów dotyczących zasad przeprowadzania postępowania dowodowego i w konsekwencji nie podważył stanu faktycznego, wyrażającego się w błędnym ustaleniu, że: a) w sprawie nie zaszły przesłanki obligujące organ do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; b) w sprawie nie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej nie stwierdził naruszenia wyżej wskazanego przepisu dotyczącego dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w konsekwencji uznał, że organ odwoławczy był władnym naprawić uchybienie organu pierwszej instancji, który w toku prowadzonego postępowania nie dokonał analizy zaistnienia w sprawie przestanek obligujących go do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wymaga odnotowania, że skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2024 r.; sygn. akt III OSK 6009/21). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle związane. Swoistą matrycą podniesionych zarzutów w warstwie opisowej jest zarzut nieprawidłowego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach sprawy organ w należytym stopniu rozważył przesłanki umożliwiających odstąpienie od określenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodne z posiadanym pozwoleniem zintegrowanym z odwołaniem się do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut naruszenia 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest chybiony. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma zatem miejsce w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek - znikomości naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celów danej regulacji i ochrony dóbr chronionych ową regulacją. Trafnie w niniejszej sprawie przyjęto, że przedmiotowego naruszenia nie można potraktować jako naruszenia o znikomej wadze. Skarżąca kasacyjnie jest podmiotem profesjonalnym, posiada decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2015 r., nr SR-III.7222.2.2015.AS od 2015 r. i prowadzi profesjonalną działalność w zakresie gospodarki odpadami na dużą skalę. Jednocześnie naruszyła dwa punkty posiadanego pozwolenia zintegrowanego, a naruszenia mają charakter powtarzalny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konkluzja Sądu pierwszej instancji o braku możliwości przypisania uchybieniom skarżącej kasacyjnie znikomego charakteru jest zasadna. Jednocześnie należy wskazać, że w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2023 r.; sygn. akt I OSK 957/22). Zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu i nie wynika z akt sprawy, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania jego wydania. Z tego powodu zarzut dotyczący braku ustalenia czy nie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary jest bezzasadny. Przechodząc do oceny zarzutu opisanego w 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób wadliwy. Przepisy wskazane w warstwie opisowej tego zarzutu regulują dwie kwestie - podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz obowiązki organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego i treści uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny regulacji prawnej, to jest art. 151 P.p.s.a. Jak już podniesiono, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo c oraz art. 151 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo c, czy też art. 151 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1701/14). W nawiązaniu do wskazanych w warstwie opisowej omawianego zarzutu przepisów k.p.a. podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Podstawą działania Sądu meriti były przepisy P.p.s.a. Niemniej istotnym jest wskazanie, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest nadto powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ wydając decyzję administracyjną nie naruszył przepisów proceduralnych określających obligatoryjne elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 1 – 9 k.p.a.) oraz treść uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Z kolei do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji mimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. Nie można więc zasadnie zarzucić organom i Sądowi pierwszej instancji dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem dopuszczonych prawem granic swobody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się w tym zakresie de facto do polemiki z ustaleniami organu. Sąd meriti uznał zaś prawidłowo, że organ prowadząc postępowanie nie dopuścił się naruszeń proceduralnych oraz należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że w realiach sprawy doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (zob. art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy zaistnienia w sprawie przestanek obligujących go do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a uczynił to dopiero organ odwoławczy W ocenie skarżącej kasacyjnie w prowadzonym postepowaniu administracyjnym naruszono zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania, a Sąd pierwszej instancji wskazanej wadliwości nie uczynił podstawą do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Należy w związku z tym wyjaśnić, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1266/15; ponadto zob.: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, System Informacji Prawnej LEX/el 2022, komentarz do art. 15 k.p.a. i powołane tam orzecznictwo). Odnosząc powyższe do realiów sprawy podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się braku analizy wystąpienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Niemniej podkreślenia wymaga, że okoliczność iż organ pierwszej instancji nie rozważył spełnienia przesłanek określonych w art.189f § 1 k.p.a. nie uzasadniała wydania przez organ odwoławczy a limine decyzji kasacyjnej. Należy bowiem zauważyć, że organ drugiej instancji nie zakwestionował ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji. W sytuacji gdy nie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie zostały spełnione przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy mógł zaś samodzielnie ocenić, czy zostały spełnione warunki od odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art.189f § 1 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, co zresztą uczynił. W realiach sprawy nie było zatem potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej tylko po to aby organ pierwszej instancji w sposób bardziej szczegółowy omówił kwestię ewentualnej możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.