III OSK 1713/25

Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G., B.P. i E.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 545/25 w sprawie ze sprzeciwów W.G., B.P. i E.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciwy W.G., B.P. i E.H. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 26 lutego 2025 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że M.C. (dalej: inwestor) złożył do Wójta Gminy Trzcianne wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w postaci: "3 kurników o obsadzie 621,34 DJP brojlerów z infrastrukturą towarzyszącą, którą stanowią: a) 1 istniejąca bateria dwóch silosów paszowych o ładowności 12 t każdy oraz 2 planowane baterie dwóch silosów o ładowności odpowiednio 12 i 18 t; b) 1 szczelny zbiornik na ścieki bytowe o pojemności 5 m3; c) 6 szczelnych zbiorników na wody popłuczne o pojemności 9 m3 każdy, wyłączone z eksploatacji poprzez zaślepienie wlotów kanalizacyjnych na działce o nr geod. [...]" wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wójt Gminy Trzcianne decyzją z 12 grudnia 2024 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i 85 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, dalej: ustawa środowiskowa). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 25 lutego 2025 r. uchyliło decyzję z 12 grudnia 2024 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zaniechał w praktyce przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie ustalił, czy zaistniały przesłanki do odmowy wydania przedmiotowej decyzji, a samo postępowanie prowadzono z pominięciem materiału dowodowego. W postępowaniu nie doszło do ustalenia, czy przedsięwzięcie zagraża środowisku oraz czy, spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Organ I instancji skoncentrował się wyłącznie na chronologicznym zestawieniu podejmowanych czynności, zgłaszanych protestów mieszkańców, nie próbując nawet wykazać, z jakiego powodu przedsięwzięcie może zagrażać środowisku. Nie doszło również do oceny stanowiska organów współdziałających. Sprzeciwy od powyższej decyzji z 26 lutego 2025 r. wnieśli skarżący. Oddalając sprzeciwy Sąd I instancji podkreślił, że Wójt Gminy Trzcianne odstąpił od pełnego, uwzględniającego wymogi art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ I instancji nie wskazał żadnej z wymienionych w ustawie środowiskowej przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji podkreślił, że na obecnym etapie postępowania nie zostało przesądzone, czy dojdzie do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, ponieważ kwestia ta musi być przedmiotem ponownej, prawidłowej oceny organu I instancji. Natomiast niemające oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przypuszczenia organu I instancji co do negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak i negatywna opinia społeczeństwa o planowanej inwestycji przejawiająca się w sprzeciwie społecznym i protestach mieszkańców, nie mogą stanowić podstawy odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 k.p.a. oraz w związku z art. 80 i art. 7 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia". Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nieprawidłowo powołany w podstawach kasacyjnych jako art. 138 k.p.a., a zatem bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. (który nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Postępowanie przed organem I instancji zostało niewątpliwie przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ograniczając swoje rozważania do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie spotkało się z protestami okolicznych mieszkańców. Stanowisko to w istocie potwierdzają argumenty skargi kasacyjnej, które z jednej strony stanowią gołosłowną polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, a z drugiej podkreślają takie okoliczności jak spadek wartości nieruchomości w okolicy planowanego przedsięwzięcia, które to okoliczności w ogóle nie mają znaczenia z punktu widzenia ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto skarżący wskazują na oddziaływanie przedsięwzięcia, którego zbadanie stanowi istotę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest przecież przeprowadzana względem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oceny tego rodzaju oddziaływania organ I instancji w ogóle nie dokonał. Przede wszystkim organ I instancji nie zweryfikował raportu (na co zresztą wskazują skarżący w skardze kasacyjnej, kwestionując ustalenia tego dokumentu chociażby w zakresie szlaku migracji ptaków) i nie ustosunkował się do pozytywnych uzgodnień i opinii organów współdziałających. Ponadto, decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań oparł wyłącznie na przesłance braku zgody społeczności lokalnej na wnioskowane przedsięwzięcie, a także potencjalnym zastosowaniu zasady przezorności w zakresie uciążliwości odorowych oraz braku przystosowania drogi dojazdowej do planowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji prawidłowo przy tym orzekł, że do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może dojść w przypadku niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż przez niego proponowany, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 lub też wykazaniu, że przedsięwzięcie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych. Jeżeli w sprawie nie zachodzi żadna z tych przesłanek, organ jest zobowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Tego rodzaju oceny będzie zobowiązany dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę na skutek wydanej zgodnie z prawem decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 26 lutego 2025 r. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.