III OSK 1696/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Stopnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 134/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr XXXIII/44/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Stopnica oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 134/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Stopnicy (dalej: "organ") z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr XXXIII/44/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Stopnica stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powyżej wskazana uchwała została zmieniona uchwałą nr XVII/17/2021 z dnia 15 czerwca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Z 2021 r. poz. 2545). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zaskarżono uchwałę z 9 sierpnia 2018 roku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że argumenty w niej podniesione nie są uzasadnione przede wszystkim z tego powodu, że zaskarżona uchwała została zmieniona w zasadniczej części uchwałą Rady Miejskiej w Stopnicy nr XVII/17/2021, a projekt zaskarżonej uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz nie spotkał się z dezaprobatą służb prawnych wojewody. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach uwzględnił skargę. Sąd zaznaczył, że zmiana, czy też uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od zmiany uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Sąd zgodził się z oceną skarżącego, że uchwała, wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 1 oraz art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, dalej: "u.z.z.w") nie zawiera odpowiednio minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz określenia technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, czego obligatoryjnie wymagają przepisy ustawowe. Skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., oznacza zatem konkretne parametry tych usług. Tymczasem organ w treści § 3 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Stopnica wprowadza jedynie wymóg dostarczenia odbiorcy usług wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a w przypadku dostarczania wody z posiadanej sieci wodociągowej – zapewnienie dostawy wody pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,05 MPa mierzonym u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. organ stanowiący rady gminy ma określić warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a nie formułować przesłanki stanowiące przyczynę odmowy przyłączenia odbiorcy usług do sieci, co uczyniła Rada Miejska w Stopnicy w zaskarżonej uchwale. Ocena zarzutów skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną - stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, uczyniła zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 9 sierpnia 2018 roku "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Stopnica nie realizuje delegacji ustawowej określonej w tym przepisie, w zakresie ,,minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości; b) art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, iż załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Stopnicy z dnia 9 sierpnia 2018 roku Nr XXXlll/44/2018 "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy Stopnica" nie realizuje delegacji ustawowej określonej w tym przepisie i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości 2. prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a."), poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo uwzględnienia jedynie części zarzutów skargi. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, oraz zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Należy odnotować, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich normatywnej stylizacji sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej skargą uchwały w całości. Skarżąca kasacyjnie nie wchodzi w polemikę z tymi ocenami WSA, które odnoszą się do naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 i pkt 5 u.z.z.w. Nie podważa ocen, że § 3 i § 10 Regulaminu naruszają powołane przepisy. Zarzuca natomiast, że WSA błędnie uznał, iż w takim skonfigurowaniu, gdy jedynie niewielka część postanowień Regulaminu narusza istotnie prawo, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zgodnie z postanowieniami art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. To, że strona skarżąca kasacyjnie eksponuje, że zasadne było, co najwyżej stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie przepisów, których niezgodność z prawem stwierdził Sąd I instancji nie prowadzi bezpośrednio do wniosku, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej przez prokuratora uchwały. Treść art. 147 § 1 P.p.s.a. nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W istocie Rada Miejska nie kwestionuje, że postanowienia § 3 i § 10 Regulaminu w sposób istotny naruszają art. 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 u.z.z.w. Zakres istotnych naruszeń prawa stwierdzonych prawidłowo w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, uprawniał WSA, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., do stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd, dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej przepisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności wyłącznie § 3 i § 10 skutkowałoby tym, że Regulamin nie zawierałby obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 u.z.z.w. Wyliczenie z art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum, jakie musi znaleźć się w treści uchwalonego Regulaminu, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko kwestionowanych przez Prokuratora przepisów stanowiłoby istotne i nieusuwalne naruszenie spójności regulaminu – tak NSA w wyrokach z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15, z 10 maja 2022, III OSK 1115/21, z 4 października 2022 r., III OSK 1379/21. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.