III OSK 1689/24

3 lipca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 839/23 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 14 marca 2023 r. nr 28/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Decyzją z 2 stycznia 2023 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) dalej "k.p.a." w zw. z § 10 oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947 ze zm.) dalej "rozporządzenie z 18 maja 2005 r.", cofnął G.O. z dniem 31 grudnia 2022 r. przydział tymczasowej kwatery nr 25 przy [...] w W. (pkt 1), przydzielił mu z dniem 1 stycznia 2023 r. tymczasową kwaterę nr 27 przy [...] w W. (pkt 2) oraz stwierdził, że tymczasową kwaterę przydziela się na czas pełnienia służby w Centralnym Biurze Śledczym Policji, jednakże nie dłużej niż na okres posiadania prawa dyspozycji przedmiotowym lokalem przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (pkt 3). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przestał być dysponentem uprzednio zajmowanej przez funkcjonariusza kwatery w związku z upływem terminu określonego w Porozumieniu zawartym między organem, a Miastem Stołecznym Warszawą, co skutkowało koniecznością jej opróżnienia i przydzielenia innej tymczasowej kwatery. W wyniku wniesionego odwołania Miasta Stołecznego Warszawy od powyższej decyzji na podstawie art. 134 k.p.a. Komendant Główny Policji postanowieniem z 14 marca 2023 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując na fakt, że podmiot ten nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Podnoszone przez Miasto argumenty dotyczące braku możliwości dysponowania lokalem przydzielonym funkcjonariuszowi jako kwatera tymczasowa, stanowią odrębną kwestię niezwiązaną z indywidualnym rozstrzygnięciem o przydziale kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi Policji. Organ uznał, że co prawda kwestia dyspozycyjności lokalu ma wpływ na skuteczność przydzielenia objętego sporem lokalu, ale do takiego rozstrzygnięcia nie jest kompetentny Komendant Główny Policji. Wyrokiem z 31 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 839/23 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Komendanta Głównego Policji z 14 marca 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podzielił stanowisko organu, że Miastu nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie przydziału kwatery funkcjonariuszowi Policji. Nie ma bowiem przepisu prawa materialnego, z którego Miasto mogłoby wywodzić interes prawny, bowiem art. 94 ust. 4 ustawy o Policji nie wpływa na sferę własności lokalu. Sąd wskazał również, że rozstrzygnięcia dotyczące kwestii dyspozycyjności lokalem przez organy Policji nie następują ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie należą do kognicji sądów administracyjnych. W odniesieniu do stanowiska Miasta o nieprawidłowym wydaniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym art. 134 k.p.a. pozwala na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, gdy występuje przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej, a brak ten nie wiąże się z oceną interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia, a tym samym organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub zmiany zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, równocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) art. 134 oraz art. 28 k.p.a., w związku z art. 90 ustawy o Policji oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w okolicznościach, gdy przydział lokalu będącego przedmiotem decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nr 1/2023 o przydziale kwatery tymczasowej dotyczy interesu prawnego Miasta stołecznego Warszawy będącego właścicielem owego lokalu. W ocenie Miasta, gdyby decyzja będącą przedmiotem odwołania dotyczyła jedynie uprawnienia funkcjonariusza, to w jej treści zawarte byłoby tylko orzeczenie, że funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do kwatery tymczasowej bez określania konkretnego lokalu. Tym samym interes prawny może w tym przypadku wynikać z norm prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego. Dodatkowo wskazano, że decyzja o przydziale kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi jest przekazywana do właściwej jednostki organizacyjnej Miasta w celu odpowiedniego naliczania opłat, co oznacza, że wpływa ona bezpośrednio na prawa i obowiązki Miasta jako właściciela lokalu. Ponadto Miasto nie może też wykorzystać przedmiotowego lokalu na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, co również przekłada się na prawa właściciela lokalu. Podkreślone zostało, że zasadniczy zarzut wobec zaskarżonej decyzji odnosi się do pozostawania przydzielonego lokalu w zasobach Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA lub podległych mu jednostek organizacyjnych. Lokal, którego dotyczy decyzja nie znajduje się w ocenie Miasta w zasobach przydzielającego organu, co znajduje poparcie w treści zawartego między tymi podmiotami porozumienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie w całości, zwrot kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Organ ponownie stwierdził, że dysponowanie lokalem pozostaje w oderwaniu od prawa własności lokalu, a tym samym decyzja o przydziale kwatery tymczasowej nie wpływa na sferę praw i obowiązków właściciela lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest czy skarżąca jednostka samorządu terytorialnego będąca właścicielem mieszkania przydzielanego jako kwatera tymczasowa jest stroną tego postępowania. W celu wyjaśnienia powyższego należy wskazać, że kwestia przydziału kwater tymczasowych określona została w Rozdziale 8 ustawy o Policji oraz w akcie wykonawczym wobec ustawy tj. rozporządzeniu z 18 maja 2005 r. Podstawą do przydzielenia kwatery tymczasowej w rozpoznawanej sprawie był art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym "[p]olicjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości lub innej jednostce organizacyjnej Policji, który nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji". Jak wynika natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 maja 2005 r. decyzję w sprawie przydziału i opróżnienia lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych w stosunku do policjantów pełniących służbę w Centralnym Biurze Śledczym Policji podejmuje Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji. Warto również zwrócić uwagę na art. 90 ustawy o Policji, który to precyzuje, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Właśnie treść art. 90 ustawy o Policji stanowiła impuls do wydania decyzji z 2 stycznia 2023 r. o cofnięciu przydziału kwatery tymczasowej nr 25 oraz przydzieleniu innej kwatery tymczasowej nr 27 funkcjonariuszowi, bowiem wcześniej zajmowana kwatera nr 25 przestała być w dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, co stanowiło podstawę do jej opróżnienia. Lokale w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów uzyskiwane są w wyniku działalności inwestycyjnej, albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, są to lokale stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w tezie wyroku z 20 czerwca 2001 r., CKN 683/00 lokalem będącym w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych w rozumieniu ww. artykułu jest lokal, co do którego decyzja o jego przydziale lub o jego opróżnieniu należy do kompetencji jednostek podległych temu organowi. Dyspozycyjność jest zatem związana z prawem organu Policji do decydowania kto jest uprawniony do zamieszkiwania w lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się natomiast, że dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których nie są właścicielami. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych. Podejmując decyzję o przydziale kwatery tymczasowej lub innego lokalu mieszkalnego to jedynie funkcjonariusz uzyskuje tytuł prawny do lokalu (wyrok NSA z 5.07.2016 r., I OSK 1292/15, LEX nr 2100512). Postępowanie administracyjne w tym zakresie prowadzone było zatem między organem – Komendantem Centralnego Biura Śledczego Policji oraz funkcjonariuszem i tym podmiotem przedmiotowa decyzja została doręczona. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z którym przydział lokalu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji dotyczy interesu prawnego Miasta Stołecznego Warszawy jako właściciela tego lokalu. W ramach tego postępowania organ jest zobligowany zgodnie z przepisami ustawy o Policji do weryfikacji, czy status funkcjonariusza uprawnia do przydzielenia mu kwatery tymczasowej oraz czy zaszła określona w przepisach sytuacja, kiedy taka kwatera może zostać przydzielona. Organy Policji nie muszą natomiast, zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, wykazywać w decyzji swego prawa do dysponowania lokalem mieszkalnym dla potrzeb jego przydzieleni funkcjonariuszowi. Prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym - na gruncie przepisów powołanej ustawy - jest przesłanką faktyczną i ma charakter odrębny od prawa własności danego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że kwestie dotyczące przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowania lokalem nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, ani w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest bowiem umocowania do rozstrzygania w kwestii przekazania lokalu do dyspozycji organom policyjnym w jednej z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tym samym do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., I OSK 834/09 CBOiS, wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2019 r., II SA/Wa 592/19, LEX nr 3073267, wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2019 r., II SA/Wa 592/19, LEX nr 3073267). Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Po stronie Miasta Stołecznego Warszawy brak jest zatem interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, ponieważ nie wpływa ona w żadnym stopniu na sferę praw i obowiązków właściciela lokalu. Po stronie Miasta pojawiają się oczywiście określone skutki związane z przydzieleniem lokalu konkretnemu funkcjonariuszowi, tj.: konieczność odpowiedniego naliczania opłat, czy brak możliwości wykorzystania lokalu do realizacji innych zadań. Natomiast takie okoliczności mogą najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Warto również zauważyć, że to nie na mocy zaskarżonej decyzji Komendant CBŚP stał się dysponentem przedmiotowego lokalu, a jedynie w ramach podjętej decyzji, już jako dysponent lokalu zdecydował, komu przydzieli przedmiotowy lokal jako kwaterę tymczasową. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia przesądzającego na temat możliwości dysponowania przedmiotowym lokalem. Wyjaśnić należy, że uznanie, iż Miastu nie przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie ani nie narusza, ani nie ogranicza jego praw właścicielskich wynikających m.in. z powołanego w skardze kasacyjnej art. 144 Kodeksu cywilnego. Ich ochrony wynikającej z nieprawidłowej realizacji porozumienia zawartego między Miastem, a właściwym organem może dochodzić przecież na drodze postępowania cywilnego. Sprawa administracyjna dotycząca przydziału lokalu funkcjonariuszowi nie jest sprawą w ramach której organ decyzyjny powinien wykazywać właścicielowi lokalu prawo do dysponowania lokalem w ramach właściwego porozumienia. Nie jest to sprawa między dwoma de facto organami o "dyspozycyjność" określonego lokalu, a o jego przydział funkcjonariuszowi. Z punktu widzenia funkcjonariusza nie ma znaczenia na jakich zasadach organ dysponuje lokalem, jest to wyłącznie okoliczność faktyczna w sprawie administracyjnej prowadzonej w oparciu o art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, która to sprawa toczy się wyłącznie między właściwym organem, a funkcjonariuszem. Tym samym nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. i art. 144 K.c. i wywodzenie legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym z przepisu regulującego kwestie sąsiedzkie (zakaz immisji). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano zresztą do treści art. 144 K.c. Nie jest też zasadne powiązanie w zarzucie skargi kasacyjnej wskazanych wyżej regulacji z art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 4 marca 2020 r., I OSK 2157/18, LEX nr 3022445). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Okoliczność podnoszona przez skarżące Miasto w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego została uwzględniona przy wyrokowaniu, natomiast Sąd uznał, że nie ma ona znaczenia w tej sprawie dotyczącej oceny legalności przydziału kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi Policji. W odniesieniu do § 2 ww. przepisu stanowi on, że "[s]ąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (wyrok NSA z 15 września 2021 r., III OSK 2565/21, LEX nr 3252422). Odwołanie się zatem do art. 134 p.p.s.a. było niewłaściwe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).