III OSK 1656/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 257/23 o odrzuceniu skargi M.J. na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie wpisu do rejestru publicznego- rejestru zgromadzeń postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1

Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 20 lipca 2023 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie wpisu do rejestru publicznego - rejestru zgromadzeń. W jej uzasadnieniu wskazał, że zawiadomieniem z 13 kwietnia 2020 r. notyfikował zgromadzenie publiczne, które miało odbyć się 25 kwietnia 2020 r. Zgromadzenie to nie zostało zakazane. Pismem z 15 kwietnia 2020 r. organ poinformował skarżącego o warunkach odbycia zgromadzenia, jednak do dnia sporządzenia skargi nie dokonano zarejestrowania zgromadzenia w rejestrze publicznym. Wskazał na analogiczną sytuację z Warszawy i postanowienia tamtejszych sądów I i II instancji. Podkreślił, że dwukrotnie wzywał organ do dokonania wpisu zgromadzenia w rejestrze publicznym, jednak pismo nie odniosło skutku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wyjaśnił, że zgłoszone wydarzenie nie było zgromadzeniem w rozumieniu ustawy Prawo o zgromadzeniach i brak było podstaw do umieszczania o nim wpisu na stronie BIP. Odrzucając skargę, Sąd I instancji przytoczył art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) oraz powołał się na postanowienie NSA z 13 grudnia 2023 r., III OSK 3002/23, w którym sąd ten w podobnej sprawie stwierdził, że stosownie do postanowień ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1389) w celu organizacji zgromadzenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia władzy publicznej. Jest to wyrazem konstytucyjnej wolności zgromadzeń określonej w art. 57 Konstytucji RP. Stosownie do art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach, organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Zawiadomienie, jako akt notyfikacyjny, nie może być uznane za równoznaczne z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia ma charakter czynności materialno-technicznej. Z obowiązkiem jednostki zgłoszenia zgromadzenia koreluje kierowany do organu nakaz niezwłocznego udostępnienia, na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia – art. 7 ust. 3 Prawa o zgromadzeniach. Nadto NSA podkreślił, że udostępnienie informacji o organizowanym zgromadzeniu w BIP organu nie jest przesłanką dopuszczalności zgromadzenia. Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest niewpisanie przez Prezydenta Miasta Katowice, notyfikowanego przez skarżącego, zgromadzenia do rejestru publicznego - rejestru zgromadzeń. Istotne w sprawie pozostaje to, że skarżący nie zarzucał organowi ogólnie ujmowanej bezczynności związanej z rozpoznaniem jego zgłoszenia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, co może nastąpić przez udostępnienie informacji o zgromadzeniu w BIP, ale też przez wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia – art. 14 ustawy. Skoro przedmiot skargi został ograniczony wyłącznie do bezczynności w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń, to zdaniem Sądu I instancji skarga jest niedopuszczalna. Wpis do rejestru zgromadzeń następuje w drodze czynności materialno-technicznej, niedotyczącej jednak uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność materialno-techniczna udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, nie dotyczy w sposób ścisły uprawnienia jednostki do organizacji zgromadzenia. W konsekwencji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń. Wobec powyższego skargę, jako niedopuszczalną, Sąd ten odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił "kwalifikowane" naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż prawo do ujawnienia informacji o nabyciu prawa do odbycia legalnie zgromadzenia publicznego – nie stanowi przedmiotu ochrony przed właściwym sądem w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 2. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, iż bezczynność w zakresie czynności w postaci ujawnienia informacji o nabyciu prawa do przeprowadzenia legalnego zgromadzenia publicznego – nie pozostaje w zakresie podlegającej kontroli sądów administracyjnych; 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez chybione zastosowanie w sprawie podlegającej kontroli sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie (w tym rozprawie zdalnej) należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób, który uniemożliwia merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do istoty sprawy. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Wymóg ten nie został wyraźnie wskazany w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyprowadzany jest z całości przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W przypadku naruszenia prawa procesowego należy wskazać dodatkowo wpływ naruszenia na wynik sprawy - na treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12; z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w ogóle nie przyporządkował zarzutów do ww. podstaw kasacyjnych, tj. nie wskazał czy określony zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Zarzuty te są też dalekie od innych, ww. wymagań stawianym prawidłowo sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej, wobec czego nie powinny kwalifikować się do merytorycznej oceny. Co więcej, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie wpisu do rejestru publicznego - rejestru zgromadzeń. Sąd I instancji ją odrzucił, podnosząc, że wpis do rejestru zgromadzeń następuje w drodze czynności materialno-technicznej, niedotyczącej jednak uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność materialno-techniczna udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, nie dotyczy w sposób ścisły uprawnienia jednostki do organizacji zgromadzenia. Tymczasem w zarzutach skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał żadnego z ww. przepisów stosowanych lub wykładanych przez Sąd I instancji. Niemniej, mimo powyższych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny pokrótce odniesie się do istoty zarzutów skargi kasacyjnej. W zarzucie 1. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż prawo do ujawnienia informacji o nabyciu prawa do odbycia legalnie zgromadzenia publicznego – nie stanowi przedmiotu ochrony przed właściwym sądem w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W wyroku z 3 października 2006 r., SK 42/04, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do sądu nie ma bezwzględnego i absolutnego charakteru, stwarzającego uprawnionemu, w ramach każdej procedury i każdego typu postępowania, możliwość nieograniczonej ochrony swych praw na drodze sądowej. Jednak swoboda ustawodawcy nie oznacza dopuszczalności wprowadzania rozwiązań arbitralnych, które ponad miarę, a więc bez wystąpienia istotnych racji, ograniczają prawa procesowe strony, których realizacja stanowi przesłankę prawidłowego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc ograniczenie uprawnień procesowych strony jest zbędne, z punktu widzenia zamierzonych przez ustawodawcę celów a jednocześnie wypacza pozycję stron, uniemożliwia właściwe zrównoważenie ich pozycji procesowej, to tym samym łamie podstawowy postulat sprawiedliwości proceduralnej i prowadzi do naruszenia prawa do sądu. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby przedmiotowe postępowanie, które miało na celu zbadanie czy przedmiotowa skarga należy do właściwości sądów administracyjnych, naruszało ww. przepis Konstytucji RP. Należy zauważyć, że ustawa - Prawo o zgromadzeniach przewiduje, co do zasady, właściwość sądów powszechnych w sprawach związanych z organizacją zgromadzeń (por. art. 16 ustawy), co oznacza, że na autorze skargi kasacyjnej spoczywał tym większy obowiązek odpowiedniego doboru zarzutów i argumentów, aby wykazać, że w przedmiotowej sprawie właściwy jest jednak sąd administracyjny. W omawianym zarzucie skarżący kasacyjnie nie wskazał skąd jego zdaniem wynika "prawo do ujawnienia informacji o nabyciu prawa do odbycia legalnie zgromadzenia publicznego" i dlaczego prawo to miałoby znajdować się pod ochroną sądów administracyjnych. W tym kontekście zauważyć należy, że trafnie Sąd I instancji powołał się na postanowienie NSA z 13 grudnia 2023 r., III OSK 3002/23, w którym sąd ten wskazał, że czynność materialno-techniczna udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, nie dotyczy w sposób ścisły uprawnienia jednostki do organizacji zgromadzenia. W konsekwencji niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie wpisu do rejestru zgromadzeń. Ze stanowiskiem tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie się zgadza, zaś skarżący kasacyjnie nie podniósł skutecznie ani jednego zarzutu, który by to stanowisko zakwestionował i zobligował Naczelny Sąd Administracyjny do pogłębionej analizy tego problemu. W zarzucie 2. autor skargi zarzucił Sądowi I instancji "pominięcie" art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż bezczynność w zakresie czynności w postaci ujawnienia informacji o nabyciu prawa do przeprowadzenia legalnego zgromadzenia publicznego – nie pozostaje w zakresie podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Wbrew temu zarzutowi, Sąd ten nie "pominął" ww. przepisu, a wręcz go zacytował i przeanalizował w kontekście dopuszczalności skargi. Poza tym przepis ten ma charakter ustrojowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej. Należy go powiązać z odpowiednim innym przepisem - prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony. Z kolei skuteczność zarzutu 3., wobec jego konstrukcji, uzależniona była od zasadności innych zarzutów skargi kasacyjnej. Art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu I instancji, że sprawa wywołana przedmiotową skargą na bezczynność nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, abstrahując już od poprawności jego konstrukcji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. ----------------------- 2