III OSK 1654/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 126/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 126/24 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024" (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na sesji w dniu 22 listopada 2023 r. Rada Miejska w [...] (dalej: Rada) przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024" (dalej: uchwała). Załącznikiem do uchwały był Program współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024 (dalej: Program). Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: u.s.g.), art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.; dalej: u.s.p.) i art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 571; dalej: u.d.p.p.w.) W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że w części jest ona niezgodna z prawem. Za niezgodne z zakresem przepisu delegacyjnego Wojewoda uznał uregulowanie punktu VII Programu, w którym Rada Miejska wskazała kwoty finansowe przeznaczone na realizację konkretnych zadań - pogrupowanych w obszary. W opinii Wojewody wskazanie konkretnych kwot planowanych - do realizacji konkretnych obszarów zadaniowych stanowi przekroczenie kompetencji Rady wynikających z treści art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. Zgodnie z tym przepisem Rada powinna w programie określić wyłącznie wysokość środków planowanych na realizację całego programu, a nie dokonywać ich podziału na poszczególne zadania. W pkt. VIII ppkt. 2 Programu Rada wskazała, że w skład każdej z Komisji wejdzie: a. Przewodniczący Komisji - wyznaczony przez Prezydenta Miasta, b. Członek Komisji - wyznaczony przez Prezydenta Miasta, c. Członek Komisji - wyznaczony przez Prezydenta Miasta, d. Członek Komisji - rekomendowany spośród przedstawicieli Prezydium Dąbrowskiego Forum Organizacji Pozarządowych, e. Członek Komisji - wyznaczony spośród kandydatów wyłonionych w drodze przeprowadzonego wolnego naboru podanego do publicznej wiadomości. W ocenie organu nadzoru ww. przepis stanowi bezpośrednią ingerencję w materię uregulowaną w art. 15 ust. 2b - 2e u.d.p.p.w. w której ustawodawca określił skład komisji i zasady jej funkcjonowania. Skoro skład komisji konkursowych został określony przez ustawodawcę, brak jest podstaw do wkraczania przez Radę w ustawowo unormowaną kwestię członkostwa w komisji konkursowej, wyklucza to również jakąkolwiek modyfikację oraz powielanie wskazanych przepisów w uchwale Rady. Pismem z 25 stycznia 2024 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina [...] (dalej: skarżąca, gmina). Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji uznał, że uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] została ona podjęta w ramach upoważnienia z art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Analiza treści art. 5a ust. 4 pkt 1 - 11 u.d.p.p.w. zdaniem Sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze uchwały. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty - w uchwalanym przez radę gminy programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" - w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy - Programu współpracy, nie może być uznane za nieistotne tylko naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 110/13). Przepis art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. nie narzuca radzie sposobu określenia wysokości kwot przeznaczonych na realizację programu (czy kwota ogólna, czy jej podział na konkretne obszary zadaniowe). W istocie kwestionowane przez Wojewodę regulacje, oznaczające wysokość planowanych środków na zadania z poszczególnych obszarów nadal zachowują cechy abstrakcyjności, ponieważ nie konkretyzują ani zadań ani poziomu zaangażowania środków publicznych na ich realizację. Nie może umknąć także i to że zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt. 3 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera również zakres przedmiotowy programu oraz - o czym mowa w pkt. 5 - priorytetowe zadania publiczne. Skoro zatem wykonując prawidłowo delegacje ustawową rada określa zadania na których wykonaniu jej szczególnie zależy to jednocześnie nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa - czego domaga się Wojewoda - wyraźne wskazanie poziomu zaangażowania finansowego w ich realizację zadań. Wręcz przeciwnie - Rada oznaczając wielkość środków finansowych na zadania z poszczególnych obszarów zapewnia po pierwsze faktyczną realizację priorytetowych zadań, o których mowa w art. 5a ust. 4 pkt. 5 u.d.p.p.w. Po wtóre zaś, pozwala na dokonanie kontroli przez organizacje pozarządowe co do spójności regulacji Programu w zakresie współpracy z nimi w wykonywaniu zadań publicznych. W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwała na uznanie druga z kwestii spornych podniesionych przez Wojewodę, a mianowicie oznaczenie składu komisji konkursowej, co ma miejsce w pkt VIII ppkt. 2 załącznika do uchwały. Choć na gruncie u.d.p.p.w. określony został skład komisji, to pozostawiona została jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność co do określenia ilości członków oraz ich funkcje w komisji. Poza tym w Programie określa się "tryb powoływania" co oznacza zobowiązanie do określenia wszelkich procedur i informacji niezbędnych do prawidłowego działania komisji. Skoro art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. upoważniając organ stanowiący do określenia trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert uwzględnia także tryb powoływania poszczególnych członków komisji i przydzielania im funkcji w ramach komisji konkursowej. Wobec tego wskazanie składu komisji z podziałem ról i kompetencji pomiędzy jej członków jest niczym innym niż określeniem zasad działania komisji i również odpowiada treści art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. Nie da się określić zasad dziabania komisji konkursowej bez wskazania podziału ról między poszczególnych je członków, a zatem również bez określenia jej składu. W żaden sposób ta regulacja nie ingeruje w kompetencje organu wykonawczego do powołania komisji konkursowej, które są wyznaczone w art. 15 ust. 2b-2e u.d.p.p.w. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art. 148 p.p.s.a. oraz o kosztach postępowania na podstawie art. 200 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że w uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024" prawidłowo reguluje kwestię określenia wysokości środków planowanych na realizację programu, w sytuacji gdy uchwalony program poza wskazaniem planowanych środków pieniężnych, rozdziela także te środki na konkretne zadania i obszary tematyczne, co znajduje się poza delegacją ustawową, a także stanowi naruszenie zasady samodzielności Prezydenta Miasta, który odpowiada za realizację programu; 2) art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy w zw. z art. 15 ust. 2b-2d u.d.p.p.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024" prawidłowo uregulowano tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert, przyjmując, iż w tej delegacji mieści się także określenie składu komisji konkursowych, w sytuacji gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada delegacji do stanowienia w przedmiocie składu komisji konkursowych, a regulacje takie znajdują się poza upoważnieniem ustawowym, jako że podmioty wchodzące w skład komisji konkursowych zostały wskazane w treści ustawy, a za powołanie komisji odpowiedzialny jest Prezydent Miasta; 3) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024", w części nie narusza istotnie prawa, w sytuacji, gdy przedmiotowa uchwała w części istotnie narusza prawo, to jest art. 5a ust. 4 pkt 8 i 11 ustawy, co w dalszej konsekwencji powinno skutkować oceną, że stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. W konsekwencji strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisów: art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g., art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w zw. z art. 15 ust. 2b-2d u.d.p.p.w. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię uznać należy za nieuzasadnione. Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wykładnia związana jest z procesem interpretacji tekstu prawnego, nadawania znaczenia zawartym w nim terminom, łączy się z używaniem dyrektyw interpretacyjnych, w koncepcjach derywacyjnych skutkuje ustaleniem treści normy prawnej stosowanej w sprawie. Zarzut błędnej wykładni powinien odnosić się do prawidłowości zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych lub trafności ustalonej normy prawnej, jej przesłanek i zakresu. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał błędnej wykładni wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też nie podał, jaka powinna być ich właściwa interpretacja - pomimo powołania się właśnie na tę postać naruszenia prawa w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego. Po drugie z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się bowiem do błędnej kwalifikacji stanu faktycznego tj. błędnego uznania, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024" prawidłowo reguluje kwestię określenia wysokości środków planowanych na realizację programu, a także prawidłowo reguluje tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. W konsekwencji zarzuca błędne przyjęcie, że uchwała ta w części nie narusza istotnie prawa. Wojewoda Śląski kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy Gminy [...] z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok 2024" z punktu widzenia jej podpadania pod treść art. 5a ust. 4 pkt 8 u.d.p.p.w. w zw. z art. 30 ust. 1 u.s.g., art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. w zw. z art. 15 ust. 2b-2d u.d.p.p.w. oraz będącą następstwem tej kwalifikacji i oceny prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w treści zarzutu. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Organ skarżący kasacyjnie kwestionuje sposób zastosowania tych przepisów w świetle kwestionowanych regulacji zawartych we wskazanej uchwale, a które są w ocenie organu nieprawidłowe. Jednak ta postać naruszenia prawa materialnego tj. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, nie została podniesiona w zarzucie skargi kasacyjnej. W związku z powyższym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Niezależnie od powyższego, w realiach niniejszej sprawy uwagę zwraca przede wszystkim brak powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu, na podstawie którego Sąd I instancji wyrokował uwzględniając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze tj. art. 148 p.p.s.a., mimo że strona skarżąca kasacyjnie wprost wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Katowicach, iż "przedmiotowa uchwała (...) istotnie narusza prawo, co w dalszej kolejności powinno skutkować oceną, iż stwierdzenie nieważności zostało dokonane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria sprawowania nadzoru nad legalnościowego nad działalnością Rady Miejskiej w [...]". W realiach niniejszej sprawy oddalenie skargi kasacyjnej jest konsekwencją wadliwości jej konstrukcji. Podkreślić należy, że oddalenie skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, nie jest tożsame z zaakceptowaniem przez Sąd kasacyjny wykładni prawa i ocen stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.