III OSK 162/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 141/17 w sprawie ze skargi E. U. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 141/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. U. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie zwolnienia ze służby w punkcie I. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez E. U. oraz do rozpoznania odwołania E. U. z dnia 9 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy a w punkcie II. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uprawnienie organu, o którym mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.; dalej u.p.w.k.a.s.) stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej u.k.a.s.), w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Powyższy przepis, nakładający na Dyrektora IAS oraz Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości obowiązek składania w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował jednocześnie do uwzględnia w takiej propozycji określonych w tym przepisie przesłanek, którymi te organy powinny się kierować, formułując taką propozycję. Chodzi tu o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. jest bowiem obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s., niezależnie od tego czy pracownik albo funkcjonariusz otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym przypadku, przed złożeniem tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Zupełnie inną kwestią jest, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji, kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby są właściwe i wystarczające do złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ. Granice dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że dopiero po wypełnieniu ustawowego obowiązku przedłożenia pisemnej propozycji możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), czy też procedury jego zakończenia (w trybie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 lub art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). W zależności od trybu, który w konkretnych okolicznościach sprawy znajdował zastosowanie, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł więc być kontynuowany lub zakończony. W pierwszym przypadku, treść przekształcanego stosunku służbowego powinna być ustalona na podstawie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.). Inaczej przedstawia się kwestia zakończenia stosunku służbowego, zarówno w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.), jak i w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, czy też niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). W przypadku zakończenia stosunku służbowego w powyższych trybach, ustawodawca jedynie szczątkowo wprowadził przepisy proceduralne w cytowanych przepisach, co jednak nie zwalnia sądu administracyjnego od zrekonstruowania – w odpowiednim zakresie – tych norm procesowych, które winny znaleźć zastosowanie w toku procedury zwalniania ze służby funkcjonariuszy. W ocenie Sądu I instancji jakkolwiek ustawodawca dążył do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. W świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. ustawodawca zawarł odesłanie dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby. W świetle zaś przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.; dalej: u.s.c.) ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 u.p.w.k.a.s., gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Według Sądu I instancji dokonując wykładni systemowej omawianych przepisów u.p.w.k.a.s. zasadne było odwołanie się do unormowań zawartych w przepisach u.k.a.s. W rezultacie analiza kompetencji organu właściwego – dyrektora izby administracji skarbowej, odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym skarżącej, pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia propozycji pełnienia służby. Obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji – pozytywnej bądź negatywnej. Kolejny etap tej procedury wymaga wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby. W ocenie Sądu I instancji normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w zw. z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. Wyjątkowo zaś, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis art. 180 ust. 1 pkt 8 u.k.a.s. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zaniechanie przez organ nadania biegu odwołaniu skarżącej, nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji i pozbawia skarżącą możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., przez organ odwoławczy. Jednocześnie, Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 lub art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.), a także o zasądzenie zwrotu kosztów wpisu sądowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. przez brak zastosowania, art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Dyrektor IAS pozostawał w bezczynności polegającej na braku wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącą oraz na braku rozpoznania odwołania skarżącej od przedłożonej propozycji zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ złożona propozycja pracy, która została przyjęta przez skarżącą nie stanowi aktu lub czynności jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., natomiast pozostaje w sferze podległości służbowej. Wyżej wskazane naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Lublinie prawidłowo ocenił, że organ nie dopuścił się bezczynności, zamiast uwzględnienia skargi na bezczynność, wydałby orzeczenie odrzucające skargę; - art. 165 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 2, art. 171 ust. 1 pkt 2 oraz art. 159 pkt 3 u.p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku funkcjonariusza, który przyjął propozycję pracy należy stosować dotychczasowe przepisy przejściowe dotyczące trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby zamieszczone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w tym art. 105 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu, prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że zgodnie z brzmieniem art. 159 pkt 3 u.p.w.k.a.s. ustawa o Służbie Celnej z dniem 1 marca 2017 r. utraciła moc, natomiast stosunek służby skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie przepisu szczególnego oraz utrata mocy obowiązującej ustawy Prawo Celne prowadzi do wniosku, że wobec funkcjonariuszy dotychczasowe przepisy po dniu 1 marca 2017 r. mogły być stosowane, tylko jeżeli nie było to sprzeczne z zapisami ustawy wprowadzającej KAS. W związku z tym WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności w przedmiocie wydania decyzji dot. propozycji służby, natomiast doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.; - art. 169 ust. 4 i art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ ma obowiązek przedstawić funkcjonariuszowi pisemną propozycję w trybie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. w każdym przypadku, nawet w sytuacji gdy nie przedstawi żadnych warunków służby lub pracy oraz że taka obowiązkowa propozycja wszczyna odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja administracyjna dotycząca warunków na jakich ma się odbywać służba lub w przedmiocie zwolnienia ze służby. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, że ustawodawca wprowadził wyraźne zastrzeżenie, że tylko propozycja pełnienia służby stanowi decyzje ustalającą warunki pełnienia służby, natomiast w przypadku braku otrzymania propozycji służby lub propozycji pracy stosunki służbowe wygasają, a w takich sytuacjach organ nie przedstawia propozycji, ani nie wydaje decyzji. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji pracy stosunek służby ulega przekształceniu w stosunek pracy; - art. 169 ust. 4 i ust. 6 i art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. oraz art. 134 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że Dyrektor IAS powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącą odwołania od propozycji pracy. Zdaniem organu, art. 169 ust. 4 i ust. 6 u.p.w.k.a.s. wyraźnie wskazuje, że przepisy k.p.a. stosujemy tylko do postępowań, w sprawach w których funkcjonariuszowi złożono propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z tym WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do złożenia propozycji służby, natomiast doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. Tak więc w sprawie propozycji pracy nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., brak jest więc podstaw do stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji administracyjnej. - art. 151 P.p.s.a przez brak zastosowania i brak oddalenia skargi na bezczynność organu. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ złożenie skarżącej propozycji pracy i brak wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służby oraz brak rozpoznania odwołania od tej propozycji miało podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 6 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów oraz podał, że w sprawie propozycji pracy nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., brak jest więc podstaw do stosowania art. 134 k.p.a. dotyczącego niedopuszczalności złożonego odwołania od decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji rozpoznał dwie skargi. Pierwsza skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie wydania decyzji o przedstawieniu skarżącej propozycji pełnienia służby. Druga skargą dotyczyła bezczynności organu w przedmiocie nadania biegu odwołaniu skarżącej z dnia 9 czerwca 2017 r., jakie złożyła od przedstawionej jej przez organ propozycji zatrudnienia z dnia 29 maja 2017 r. Przechodząc do rozpoznania pierwszej ze skarg wskazać należy, że zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w części i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten rozważył to zagadnienie, lecz błędnie uznał skargę za dopuszczalną, przyjmując, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Istotą niniejszej sprawy, tak z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jak i stanowisko Sądu I instancji, jest ustalenie charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., celem przesądzenia czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, co oznacza, że o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącej, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zasadniczo z dwóch względów. Po pierwsze, nie stanowi władczej jednostronnej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, a po drugie nie rozstrzyga także sprawy administracyjnej, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.) przez samego funkcjonariusza (a nie organu). Propozycja zatrudnienia mieści się natomiast w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji zatrudnienia albo o odmowie przyjęcia propozycji. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. O ile można argumentować, że czynność ta ma w pewnym aspekcie charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego, o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i jednostronnie konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane w wyniku działania organu, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym na gruncie prawa administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron". Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w tej części i odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia. Skarga dotycząca bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania E.U. z dnia 9 czerwca 2017 r., jakie złożyła na przedstawioną jej w dniu 29 maja 2017 r. przez organ propozycję zatrudnienia jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązany jest nadać bieg odwołaniu, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzje, lecz na czynność materialno-techniczną. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepisy te odnoszą się jednak do tych przypadków, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Istotą sprawy administracyjnej jest przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Z chwilą złożenia żądania przez stronę sprawa staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego. Słusznie uznał organ, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowiła decyzji administracyjnej. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczyła i nie kreowała praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata. To bowiem zostały bezpośrednio ukształtowaniu z mocy prawa w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). W związku z brakiem sprawy administracyjnej nie zostało także wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy k.p.a. i które zostałoby załatwione w drodze jednego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Było tym samym oczywiste, że mimo nazwania przez skarżącą jej pisma odwołaniem, nie posiadało ono takiego charakteru i brak było podstaw do nadawania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wyłącznie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w tej części i odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia. W zaistniałej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w punkcie drugim postanowienia. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).