III OSK 1617/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2327/22 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 13 września 2022 r. nr KUO.4701.28.2022.MO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w D. na rzecz Prezesa Wód Polskich kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2327/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: "skarżący") na decyzję Prezesa Wód Polskich (dalej: "organ") z dnia 13 września 2022 r. nr KUO. 4701.28.2022.MO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 27 marca 2020 r. nr 5Z.ZUO.2.471.3026.OP.2019.PM Dyrektor Zarządu Zlewni w (...) Wód Polskich (dalej: "DZZ") określił dla skarżącej opłatę podwyższoną w wysokości 79 680,00 zł., za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie IV kwartału 2019 r. Decyzją z 17 czerwca 2022 r. nr SZ.RUO.471.3.1.2022.MW Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Wód Polskich odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W dniu 13 września 2022 r. organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z 28 marca 2019 r., nr SZ.RUZ.424.11.2-2.2018.NB, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z 30 czerwca 2005 r., nr OS.1.6223-7/2015, udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków komunalnych do wód. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu z 30 lipca 2019 r., nr KUZ.424.78.2019.MS. W konsekwencji, od 6 sierpnia 2019 r., spółka eksploatuje oczyszczalnię ścieków w miejscowości (...) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 14 października 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. Sąd podkreślił, że skarżąca już od 30 czerwca 2005 r. (a nie od 6 sierpnia 2019 r., jak błędnie stwierdził organ I, a za nim II instancji) eksploatowała oczyszczalnię ścieków w miejscowości (...) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzenie bowiem decyzją z 28 marca 2019 r., nieważności decyzji Starosty (...) z 30 czerwca 2005 r., nr OS. 1.6223-7/2015, udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków komunalnych do wód miało skutek wsteczny, a więc eliminujący nieważną decyzję od daty jej wydania. Dopiero od 11 grudnia 2019 r. tj. daty, w której decyzja udzielająca skarżącej pozwolenia wodnoprawnego uzyskała przymiot ostateczności, skarżąca legalnie rozpoczęła wprowadzanie ścieków komunalnych do wód. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy niniejszej wyczerpuje hipotezę art. 280 pkt 1 lit. b ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, dalej: "P.w."), a tym samym zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji były pierwszej instancji prawidłowe w tym zakresie, w jakim organa odmówiły uznania kwalifikowanej z art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji z 27 marca 2020 r. Skład orzekający wyjaśnił, że przyczyny, dla których skarżąca uzyskała pozwolenie prawne dopiero 11 grudnia 2019 r. nie mają znaczenia prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Po pierwsze dlatego, że hipoteza art. 280 pkt 1 lit b P.w. nie uzależnia nałożenia podwyższonej opłaty od winy lub stopnia zawinienia, ale wyłącznie od obiektywnego faktu nieposiadania pozwolenia wodnoprawnego - a skarżąca w IV kwartale 2019 r. tego pozwolenia nie posiadała, co w sprawie jest bezsporne. Po drugie dlatego, że skutki stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego z 2005 r. dla skarżącej działają wstecz - tak, jakby MPGK nigdy tego pozwolenia nie miało. Po trzecie wreszcie, skarżąca wprawdzie złożyła wniosek o takie pozwolenie 25 kwietnia 2019 r., ale pozwolenia nie uzyskała, gdyż DZZ 23 maja 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia spółce pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., a skarżąca od tego postanowienia się nie odwołała. Stąd też zarzuty skarżącej naruszenia "art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." oraz "art. 157 oraz art. 158 K.p.a." były niezasadne. Zarzut naruszenia art. 157 K.p.a. jest ponadto całkowicie niezrozumiały, gdyż w tej sprawie - zgodnie z hipotezą tego przepisu - właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 był organ wyższego stopnia, a więc Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Wód Polskich i Prezes Wód Polskich (w II instancji), zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte zostało na wniosek skarżącej. Wprawdzie skarżąca nie wymienia jednostki redakcyjnej art. 158 K.p.a., tym niemniej w tej sprawie organ orzekł w formie decyzji (§ 1 art. 158 K.p.a.), nie wystąpiły przesłanki z art. 158 § 2 K.p.a., a także (art. 158 § 3 K.p.a.) od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, nie upłynęło trzydzieści lat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 280 pkt 1 lit b P.w., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyczyny dla których M. Sp. z o.o. w D. uzyskało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków w miejscowości (...) dopiero 11 grudnia 2019 r., nie miały znaczenia prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 marca 2020 r., albowiem hipoteza art. 280 pkt. 1 lit b P.w. nie uzależnia nałożenia podwyższonej opłaty od stopnia winy lub stopnia zawinienia, ale wyłącznie od obiektywnego nieposiadania pozwolenia wodnoprawnego, którego skarżąca w IV kwartale 2019 r. nie posiadała; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji rozpoznające sprawę, nie badając przyczyn dla których M. Sp. z o.o. w D. uzyskało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków komunalnych do oczyszczalni ścieków w miejscowości (...) dopiero 11 grudnia 2019 r., nie uchybiły w sposób rażący przepisom postępowania w tym w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr z dnia 13 września 2022 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 P.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wyznaczenia jej granic poprzez prawidłowe sformułowanie podstaw zaskarżenia - zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w niej naruszeń prawa. Możliwość przeprowadzenia tej kontroli uzależniona jest od identyfikowalności tych naruszeń. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli w skardze kasacyjnej powołano konkretne przepisy prawa, które w ocenie wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego - autor skargi kasacyjnej wprost powołał się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych - wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21. Odnosząc wyłożone kwestie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zostały one skonstruowane w sposób wadliwy. Wszystkie przepisy prawa, na których oparto zarzuty kasacyjne – z wyłączeniem art. 280 pkt.1 lit b P.w. - są bowiem przepisami procesowymi, a nie przepisami prawa materialnego. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. jest przepisem wynikowym o charakterze kompetencyjnym, który określa formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, wobec naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Do naruszenia tego przepisu może dojść wyłącznie wówczas, gdy związkowo zostanie wykazane, że sąd wadliwie sformułował oceny prawne co do tego, że kwestionowany skargą akt narusza prawo. Zaznaczyć jednak należy, że w niniejszej sprawie WSA nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. również nie może być kwalifikowane w ramach podstawy błędnej wykładni prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje bowiem prawidłowości odtworzenia przez WSA materialnoprawnego wzorca podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, lecz ustalenia faktyczne stanowiące oparcie dla tezy, że określenie opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód bez pozwolenia wodnoprawnego w okresie IV kwartału 2019 r., nie naruszało rażąc prawa. Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje w czym przejawia się wadliwość przeprowadzonej przez WSA wykładni art. 280 pkt 1 lit b P.w. Powołany przepis, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji określającej opłatę podwyższoną, tj. 27 marca 2020 r. jest w swej treści oczywisty: "Opłatę podwyższoną ponosi się w razie: 1) korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego". Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie wytyka, że tak organy, jak i Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę uwarunkowań faktycznych, w których wydano decyzję określającą opłatę podwyższoną: faktu, że skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego już w dniu 25 kwietnia 2019 r., a więc jeszcze przed ostatecznym stwierdzeniem pozwolenia wodnoprawnego z 30 czerwca 2005 r. Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że do stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego doszło w okolicznościach całkowicie od niej niezależnych, a wobec treści uchwały NSA z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, powinno mieć to znaczenie w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że powołane przez skarżącą kasacyjnie fakty, nie mogą podlegać weryfikacji w graniach skargi kasacyjnej wyznaczonej jej zarzutami. Niewątpliwie mogłyby one stanowić uzasadnienie dla zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), których jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza wnioski Sądu I instancji, że kwestia wadliwości zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie, co do zasady nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy wszystkie okoliczności faktyczne są bezsporne. Skarżąca kasacyjnie dokonuje natomiast ich odmiennej kwalifikacji, domagając się, aby zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o określeniu opłaty podwyższonej. Jak trafnie zwrócił uwagę WSA, stanowisko skarżącej kasacyjnie mogłoby zostać rozważone w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji z 27 marca 2020 r. nr 5Z.ZUO.2.471.3026.OP.2019.PM. Skarżąca kasacyjnie jednak takiego odwołania nie wniosła. Zdecydowała się kwestionować przedmiotową decyzję w ramach trybu nadzwyczajnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tryb nieważnościowy cechuje się tym, iż w jego ramach można wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wyłącznie wtedy, gdy jest ona obarczona wadami kardynalnymi, ciężkimi, o charakterze materialnoprawnym, tkwiącymi w niej samej, a nie w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu. Z tych względów co do zasady, podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą stanowić wadliwe ustalenia faktyczne. Z tego też względu adekwatnego przełożenia w niniejszej sprawie nie mogły znaleźć oceny prawne wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 136/20. Przedmiotowe orzeczenie zapadło w następstwie rozpoznania skargi na decyzję określającą opłatę podwyższoną, a nie na decyzję odmawiającej stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżąca kasacyjnie w okresie IV kwartału 2019 r. bez pozwolenia wodnoprawnego wprowadzała ścieki komunalne do wód, a zatem istniały podstawy faktyczne do wydania decyzji określającej opłatę podwyższoną w oparciu o art. 280 pkt 1 P.w. Nie można zatem stwierdzić, że wydając decyzję z 27 marca 2020 r. organ rażąco naruszył prawo. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny kierując się treścią art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.