III OSK 1600/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/23 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/23 oddalił skargę T. K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1073) zwanej dalej u.ś.p., zgodnie z którym świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Z powołanego przepisu art. 2 ust. 1 u.ś.p. wynika zatem, że przyznanie świadczenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uzależnione jest od spełnienia kumulatywnie następujących przesłanek. Po pierwsze, zależne jest od stwierdzenia, czy wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa przez co najmniej dwie kadencje. Po wtóre, koniecznym jest ustalenie, że pełnienie funkcji sołtysa trwało nie mniej niż 8 lat. Po trzecie, wnioskodawca powinien osiągnąć odpowiedni wiek (kobieta 60 lat a mężczyzna 65 lat). Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do stwierdzenia czy skarżący spełnił przesłankę dotyczącą pełnienia funkcji sołtysa przez okres nie mniej niż 8 lat. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący pełnił funkcję sołtysa przez okres jedynie 7 lat, 11 miesięcy i 23 dni. Powyższe ustalenie organ oparł na znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu wystawionym przez Wójta Gminy G. z dnia 25 lipca 2023 r., w którym wskazano, że skarżący pełnił funkcję sołtysa w sołectwie G. od 12 lutego 2003 r. do 25 stycznia 2007 r., a następnie od 25 stycznia 2007 r. do 4 lutego 2011 r. Treść wskazanego zaświadczenia nie budzi wątpliwości Sądu. Jak wynika z treści skargi, okres pełnienia przez skarżącego funkcji sołtysa nie jest przez niego kwestionowany. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ prawidłowo ocenił, iż brak było podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, bowiem skarżący nie legitymuje się wymaganym okresem 8 lat pełnienia funkcji sołtysa, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.ś.p. O możliwości przyznania omawianego świadczenia pieniężnego przesądza okoliczność czy wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa przez dwie kadencje, jednak nie mniej niż przez 8 lat. Takie rozumienie omawianego przepisu wynika wprost z jego treści, bowiem w pierwszym zdaniu art. 2 ust. 1 u.ś.p. wskazano, że warunki przyznania świadczenia muszą być spełnione łącznie. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wynika, że skarżący pełnił funkcję sołtysa przez dwie kadencje, jednak jedynie przez okres 7 lat, 11 miesięcy i 23 dni, czyli poniżej wymaganego przez u.ś.p. okresu 8 lat. W takiej sytuacji świadczenie skarżącemu nie przysługuje, co prawidłowo ocenił organ w zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący wskazał, że pełnienie przez niego funkcji sołtysa przez dwie kadencje nie obejmowało łącznie 8 lat z przyczyn od niego niezależnych, bowiem wynikało z ustalonych terminów wyborów sołtysów. Okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie stanowi bowiem przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Subiektywne przekonanie skarżącego o krzywdzącym określeniu przesłanki sprawowania funkcji sołtysa przez nie mniej niż 8 lat, tj. wykluczającym przyznanie świadczenia osobie, która nie legitymuje się pełnym okresem 8 lat pełnienia funkcji, pomimo sprawowania funkcji przez dwie kadencje, nie stanowi zatem o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia 12 września 2023 r. odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa nie narusza prawa, co przesądza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.ś.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że koniecznym warunkiem do uzyskania świadczenia pieniężnego jest konieczność pełnienia funkcji sołtysa przez okres 8 lat (o ile stanowi to dwie pełne kadencje), gdy tymczasem posiłkując się wykładnią celowościową, należy przyjąć, że intencją ustawodawcy było udzielenie świadczenia tym osobom, które pełniły funkcję sołtysa przez co najmniej dwie pełne kadencje. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na dokonaniu błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.ś.p. polegającej na przyjęciu, że koniecznym warunkiem do uzyskania świadczenia pieniężnego jest pełnienie funkcji sołtysa przez okres 8 lat (o ile stanowi to dwie pełne kadencje), mimo że prawidłowa wykładnia celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że intencją ustawodawcy było udzielenie świadczenia tym osobom, które pełniły funkcję sołtysa przez co najmniej dwie pełne kadencje. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym przez okres co najmniej dwóch kadencji nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn. Wprost ustawodawca uzależnił nabycie prawa do świadczenia od kumulatywnego spełnienia wszystkich ww. trzech przesłanek. Jedną z nich jest pełnienie funkcji sołtysa przez okres nie mniej niż 8 lat. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie rygorystyczne spełnienie przesłanki 8 lat nie zawsze będzie możliwe już z tego powodu, że kadencja sołtysa nie zawsze obejmuje pełnych 4 lat, a ponadto utrudnia jej spełnienie przez sołtysów, którzy pełnili taką funkcję przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Tego stanowiska nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro warunkiem uzyskania świadczenia jest spełnienie kryterium 8 lat (nie mniej niż 8 lat) pełnienia funkcji sołtysa, to nie można uznać, aby okres krótszy niż 8 lat stanowił realizację tej przesłanki. Takie rozumienie omawianego przepisu wynika wprost z wykładni językowej (gramatycznej). Takie też stanowisko zajmuje jednolicie orzecznictwo sądowe (por. prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 450/23; prawomocny wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 540/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 597/23; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1928/23). Wykładnia gramatyczna pełni podstawową rolę w interpretowaniu tekstu prawnego. Ustawodawca bowiem formułuje normy prawne w języku, który powinien być interpretowany przez jego adresatów, a tym samym powinien być to język dla nich zrozumiały i oparty na desygnatach pojęć używanych w języku powszechnie używanym, chyba że ustawodawca chce pewnym pojęciom nadać inne od powszechnie przyjmowanego znaczenia. Przesłanka "8 lat" nie została odrębnie zdefiniowana w ustawie o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa, a tym samym należy nadać jej takie znaczenie, jakie ma w powszechnym użyciu. Tym samym jeżeli dana osoba będąca sołtysem nie pełnienia tej funkcji przez pełne 8 lat, to przesłanki tej nie spełnia. Wykładnia celowościowa może być podstawą do interpretacji wtedy, gdy wynik wykładni gramatycznej nie pozwala na odkodowanie normy prawnej lub jest wadliwy. Taka sytuacja w tej sprawie nie występuje. Po drugie przyjęcie derywacyjnej koncepcji wykładni prawa w tej sprawie, obejmującej m.in. dokonanie wykładni normy prawnej wynikającej z art. 2 ust. 1 u.ś.p. przy użyciu trzech typów dyrektyw: językowych, systemowych i funkcjonalnych także nie prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji wadliwie dokonał interpretacji wytkniętego w skardze kasacyjnej przepisu. Nie było celem ustawodawcy w dacie wydania w tej sprawie decyzji, aby obniżyć okres pełnienia funkcji sołtysa poniżej 8 lat. Nie można też podzielić i tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakby przepisy ww. ustawy ograniczały lub wręcz dyskryminowały sołtysów pełniących funkcje jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak bowiem wynika z treści art. 2 ust. 3 u.ś.p. do okresu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wlicza się również okres pełnienia funkcji sołtysa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jeżeli osoba ta następnie pełniła funkcję sołtysa na podstawie przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność procedowania zmiany art. 2 u.ś.p. jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana. Od dnia 16 września 2024 r. art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że świadczenie pieniężne przyznaje się osobie, która pełniła funkcję sołtysa przez okres co najmniej 7 lat. Jednakże przepis ten nie był w tej sprawie podstawą do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w dniu 12 września 2023 r. Tym samym zmiana ta nie może być podstawą także do kontroli zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną.