III OSK 158/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant straszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od punktu 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Łd 110/22 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz K. N. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Łd 110/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia punktu 1 wniosku K. N. z 18 maja 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego K. N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. N. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") w dniu 18 maja 2022 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: "organ") z wnioskiem o udostępnienie na adres mailowy informacji publicznej w zakresie: wyników analizy stałych i okresowych przyczyn braku zachowania czystości w mieście i możliwości jego poprawy oraz wypracowanych metod rozwiązania tych problemów, opracowanych przez J. S., pełnomocnika Prezydenta Miasta Łodzi ds. poprawy czystości miasta Łódź podczas jego pracy w urzędzie - w postaci raportu końcowego i innych dokumentów, które powstały oraz ogólnych kosztów wynagrodzenia dla ww. pełnomocnika za cały okres jego pracy w Urzędzie Miasta Łodzi. W piśmie z 31 maja 2022 r. organ przedłużył termin na odpowiedź do 7 lipca 2022 r. ze względu na konieczność przeprowadzenia analiz w zakresie możliwości udostępnienia odpowiedzi na wniosek. Następnie pismem z 7 lipca 2022 r. organ poinformował, że pełnomocnik Prezydenta Miasta Łodzi ds. poprawy czystości miasta przygotował raporty wewnętrzne dotyczące przygotowania oraz wdrożenia zmian w zakresie utrzymania porządku i czystości dla miasta Łodzi oraz raporty porównawcze kosztów na utrzymanie porządku i czystości w Warszawie, Krakowie, Poznaniu oraz Łodzi, a opracowania i rekomendacje pełnomocnika zostaną wykorzystane przez Wydział Gospodarki Komunalnej i inne jednostki podległe Urzędowi Miasta Łodzi do wprowadzenia zmian w obszarze utrzymania porządku i czystości w mieście. Organ wskazał również wysokość wynagrodzenia wypłaconego pełnomocnikowi. Tym samym - zdaniem skarżącego - organ nie udostępnił informacji, o którą wnioskował - raportu końcowego oraz dokumentów, które powstały w wyniku pracy pełnomocnika. Zważywszy na to, 7 lipca 2022 r. wnioskodawca wezwał organ drogą mailową do poprawnego wykonania wniosku, informując o powyższym i zawiadamiając, że wnioskował o udostępnienie tychże raportów, a nie jedynie ich tematyki. W dniu 22 lipca 2022 r. skarżący otrzymał pismo organu, zawiadamiające o przedłużeniu terminu rozpatrzenia nowego wniosku do 5 września 2022 r. ze względu na rozległy zakres ww. dokumentu. Zdaniem skarżącego jego wezwanie z 7 lipca 2022 r. nie było złożeniem nowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wezwaniem do poprawnego wykonania wniosku z 18 maja 2022 r. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji. W dniu 2 sierpnia 2022 r. K. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu z treści wniosku z 18 maja 2022 r. wprost wynika, że skarżący domagał się przedstawienia wyników analizy, wynikających z dokumentów w postaci raportu końcowego lub innych dokumentów (informacja przetworzona), a nie informacji w postaci dokumentów. Dopiero w mailu z 7 lipca 2022 r. skarżący wskazał, że jego intencją jest uzyskanie informacji w postaci dokumentów. Organ pokreślił, że nie ma możliwości wezwania wnioskodawcy do udzielenia wyjaśnień w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie ma również możliwości dokonywania interpretacji wniosku. Skoro więc z pierwszego zdania wniosku skarżącego wynika wprost, że dotyczy on przedstawienia wniosków, a nie dokumentów, to na tak sformułowany wniosek organ udzielił odpowiedzi. Z tego też względu wyjaśnienia złożone przez skarżącego w mailu z 7 lipca 2022 r. organ uznał za nowy wniosek. Wobec tego organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie upłynęły jeszcze ustawowe terminy do udzielenia odpowiedzi na nowy wniosek skarżącego. W dniu 12 października 2022 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika organu, z którego wynika, że 5 września 2022 r. udzielono skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta Łodzi jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że zgodzić się również należy ze skarżącym, że żądana w jego wniosku z dnia 18 maja 2022 r. informacja nosi cechy informacji publicznej. Udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna dotycząca wyników analizy stałych i okresowych przyczyn braku zachowania czystości w mieście i możliwości jego poprawy oraz wypracowanych metod rozwiązania tych problemów, opracowanych przez pełnomocnika Prezydenta Miasta Łodzi ds. poprawy czystości miasta Łódź podczas jego pracy w urzędzie - w postaci raportu końcowego i innych dokumentów, które powstały oraz ogólnych kosztów wynagrodzenia dla ww. pełnomocnika za cały okres jego pracy w Urzędzie Miasta Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że analiza treści pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 lipca 2022 r. jednoznacznie wskazuje, że udzielił on odpowiedzi na wniosek po terminie i częściowo. Istotne w sprawie jest, że pismo z dnia 5 września 2022 r., które do akt sądowych wpłynęło w dniu 12 października 2022 r., poza faktem, że nie było ono podpisane elektronicznie, to co ważniejsze, zdaniem składu orzekającego, także nie odpowiada na wniosek skarżącego. Wnioskodawca wyraźnie wskazuje, że żąda dokumentów, które wytworzył pełnomocnik w czasie swojej pracy, natomiast z treści pisma z 5 września 2022 r. wynika, że udostępniono mu dane opracowane na podstawie dokumentów wytworzonych przez pełnomocnika. Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 18 maja 2022 r. w zakresie punktu 1 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i przygotował odpowiedź. Odpowiedź ta była jednak nieprecyzyjna, co mogło wynikać z nieprecyzyjnego sformułowania wniosku. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie wymierzenia grzywny organowi ze względu na powyższe ustalenia, z których wynika, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta Łodzi, zaskarżając wyrok w części, w zakresie punktu 2 i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do bezczynności organu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne uzasadnienie wyroku, tj. brak wyjaśnienia przyczyn i stwierdzenia bezczynności organu, w szczególności brak odniesienia do podniesionych w odpowiedzi na skargę okoliczności faktycznych, wskazujących na odmienną treść wniosku skarżącego w zakresie udzielenia informacji publicznej z dnia 18 maja 2022 r. i z dnia 7 lipca 2022 r. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 110/22 w części, w zakresie pkt 2 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 19 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występowały, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest oparto skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - po pierwsze - naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do bezczynności organu. Należy zauważyć, że normy wynikające art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. stanowią normy o charakterze "wynikowym", regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (...) 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.". Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. niezbędne było wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd I instancji uchybił. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 3 p.p.s.a. zależy od tego, czy sąd kasacyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego. Zarzutów naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono, co powoduje, że powyższy zarzut nie może być uznany za zasadny. Drugi zarzut skargi kasacyjnej został oparty na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, to jest brak wyjaśnienia przyczyn stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo stwierdził bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie punktu 1 wniosku dostępowego z 18 maja 2022 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, jeszcze nie dowodzi naruszenia wyżej powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.